La misión de un Gobierno en funciones: evitar el vacío institucional y legislar asuntos de “urgente necesidad”

Tras las elecciones del 23J el Boletín Oficial del Estado (BOE) publicó el cese de Pedro Sánchez y de sus ministros, que siguen en funciones hasta que no tome posesión el próximo equipo de Gobierno. Pero ni la ley que regula la actividad del Ejecutivo ni la Constitución estipulan un plazo máximo en el que un Gobierno puede continuar operativo sin todas sus facultades. 

La normativa sí establece que durante este periodo de interinidad el Ejecutivo debe limitar su gestión “al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”. Así lo recoge la Ley del Gobierno aprobada en 1997.

El Consejo de Ministros en funciones no puede aprobar presupuestos ni presentar proyectos de ley en el Congreso. Esta situación inhabilita asimismo al presidente para plantear una cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración política. La ley tampoco permite a Sánchez proponer al rey la disolución de alguna de las cámaras o la convocatoria de un referéndum consultivo. 

Evitar el “vacío institucional”

La misión del Ejecutivo en estos momentos se centra en impedir que exista una “situación de vacío institucional o de poder”, así como “garantizar en todo momento la continuidad del funcionamiento de la administración y de otros órganos del Estado”, explicó Marc Carillo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra, en un artículo académico sobre las atribuciones del Gobierno en funciones. Según la norma que determina su funcionamiento, estos ejecutivos deben facilitar “el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo”.

Aunque la Ley del Gobierno aporta cierta ambigüedad al cometido en este periodo de interinidad, en él no se puede tomar cualquier medida. “Concretamente, no puede adoptar decisiones que condicionen la capacidad de decisión política del futuro Gobierno surgido de la votación de investidura de acuerdo con el resultado de las últimas elecciones”, explica Carrillo a elDiario.es, “aunque el nuevo Gobierno que se pueda constituir pueda ser del mismo color político que el que está en funciones”.

Un Ejecutivo en funciones es aquel que ha sido cesado tras la celebración de unas elecciones generales, aunque también se contempla en la ley que se pueda llegar a ese punto en casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución –como una moción de censura exitosa—, o por dimisión o fallecimiento del presidente. “Es un Gobierno que no tiene la confianza de las nuevas Cortes”, indica Moisés Ruiz, profesor de la Universidad Europea, especializado en Ciencias Políticas. 

Situaciones de “extraordinaria y urgente necesidad”

“El Gobierno en funciones carece de legitimidad política. Ésta caducó al día siguiente de las elecciones”, añade Carrillo. Por lo tanto, las medidas que se toman en estos períodos de interinidad, por ejemplo, a través de decreto ley, deberían responder únicamente –añade el catedrático de la Pompeu Fabra– a “una situación de extraordinaria y urgente necesidad”. Y pone el ejemplo de decisiones que “no admiten demoras” como aquellas que sirvan para paliar desastres naturales. “En todo caso, deberán ser convalidados por el nuevo Congreso porque el Gobierno en funciones siempre está sometido al control parlamentario y, en su caso, jurisdiccional”, reseña. 

La quiebra en 2019 de Thomas Cook, uno de los operadores internacionales de turismo más importante, fue abordada por el entonces Gobierno en funciones de Pedro Sánchez. En ese momento, su equipo impulsó un paquete de medidas –a través de un Real Decreto– por un valor de 300 millones de euros para apoyar a los afectados de esta crisis. 

Hay otros casos en los que Carrillo considera que los ejecutivos interinos se han llegado a “extralimitar” en sus cometidos. Así sucedió, según apunta, “cuando el Gobierno de Rajoy, que estaba en funciones, prorrogó la concesión que caducaba en 2018 por nada menos que 50 años, a una empresa de celulosa de Pontevedra”. 

Sin límite temporal

El cese tras las elecciones se aplica a los miembros del Consejo de Ministros, pero no a los directores generales y secretarios de Estado, tal y como explica Ruiz, quien asegura que estos altos cargos “pueden seguir con su agenda y pueden desarrollar normalmente todas sus competencias”. La ley determina que durante los gobiernos en funciones estos cargos continuarán hasta que se conforme un nuevo ejecutivo. 

Rajoy ha sido el presidente que ha estado más tiempo como presidente en funciones. Sánchez superó los 250 días al frente de un Gobierno en funciones, tras la repetición electoral de 2019. Cuatro años después se vuelve a ver en una situación parecida, con una suma de apoyos complicada de negociar en el Parlamento que se ha configurado tras las últimas elecciones. 

Los expertos avisan de que no existe un periodo máximo de tránsito hacia un nuevo Gobierno. “El Constituyente preveía que esta situación se iba a solucionar en poco tiempo”, subraya Elviro Aranda, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III. Por su parte, Carrillo aseguró en su artículo académico que “siempre es deseable que sea lo más breve posible”. El único plazo establecido por la Carta Magna determina que el contador comienza a funcionar cuando se ha presentado un candidato y se ha celebrado la primera votación de investidura. A partir de ahí se cuenta con dos meses para evitar que se produzca una repetición electoral.