Más allá del urbanismo: Políticas urbanas y ciudades. Reconsiderando el escenario

Nuestra sociedad ha sufrido un fuerte proceso de urbanización. Solo desde 1990 hasta hoy, la proporción de suelo destinada a asentamientos urbanos ha crecido en un 40 por ciento, y en ciertas zonas, como las de la costa, se ha más que doblado en ese mismo periodo. Por otro lado, somos conscientes de que las ciudades reflejan y concentran los valores, los problemas y las alternativas del conjunto de la sociedad hoy en el mundo y también aquí. Podríamos, pues, afirmar que las políticas urbanas deberían ocupar un lugar destacado en el campo de las políticas públicas. Pero ¿es lo mismo hablar de políticas urbanas que de “urbanismo”?

Las intervenciones calificadas como “políticas urbanísticas” se fueron constituyendo en relación con los lugares en los que la gente vivía, se concentraba y organizaba en esos espacios un conjunto de actividades vitales. Las ciudades concentraron esta localización de actividad social y, al compás de su propio desarrollo, se fueron convirtiendo en objeto de estudio y análisis. Las primeras preocupaciones fueron la planificación urbana (en sus diferentes acepciones, town planning, aménagement du territoire…), y el cómo “ordenar” los flujos de creciente urbanización regulando usos del suelo o favoreciendo desarrollos “armónicos” de las ciudades y de sus alrededores.

Otras visiones focalizaron su interés en la gestión de los problemas de las altas densidades urbanas, la concentración de personas con problemas económicos y sociales en determinadas zonas, de tal manera que los programas adquirían una dimensión social-urbana. Se hablaba pues de políticas urbanas más como una forma de gestionar la acumulación de clases desfavorecidas en las ciudades que como una política propiamente dicha. En los años sesenta, fueron surgiendo iniciativas de intervención desde los poderes públicos que trataban de canalizar, por un lado los significativos procesos de crecimiento urbano a caballo de los primeros movimientos de inmigración (desde el interior del país aquí, en otros países europeos procedentes de las excolonias), y por otro lado, pretendían trasladar al ámbito urbanístico y de planificación del territorio las lógicas de las políticas redistributivas surgidas en la segunda postguerra europea.

Podríamos decir que se trataba de una variante específica y territorializada de las políticas sociales emergentes en los años cincuenta y sesenta. También en Estados Unidos fue este el proceso, con las iniciativas reformadoras y intervencionistas de las administraciones demócratas de Kennedy y Johnson, ratificadas más tarde en plena época Nixon con la creación del Council for Urban Affairs (1969), que tenía como misión “desarrollar una política urbana nacional”.

Nos referimos, pues, a los primeros pasos del surgimiento de la dimensión urbana de las políticas que se caracterizó como una política pública sectorial, muy focalizada en la intervención territorial. Una política que fue desplegando 44 de manera clara en los años setenta, consolidando a su alrededor un conjunto de profesionales y expertos que fueron institucionalizando el área (en Francia, aménagement du territoire, en otros países “planificación urbana” o “urbanismo”…), desde lógicas que combinaban la presencia de arquitectos-urbanistas, sociólogos, geógrafos y especialistas en derecho administrativo aplicado.

Contribuyó a su consolidación la presencia de perspectivas críticas surgidas en el proceso de teorización de la acción de los movimientos sociales de base territorial en muchas partes del mundo (movimientos urbanos), entendidos como actores que reivindicaban servicios colectivos de los que no disponían en muchos de los nuevos enclaves urbanos (Manuel Castells).

En las ciudades y, en general, en los espacios urbanos, las dinámicas globales de cambio han ido modificando de forma sustancial el escenario en el que las relaciones entre esferas de gobierno y actores públicos y privados desarrollan sus estrategias. Como ya sabemos y hemos mencionado, la globalización económica, acompañada por la emergencia de una cultura global, ha alterado profundamente la realidad social, económica y política de los territorios de todo el mundo. En este contexto mundial de cambio, los perfiles se empezaron a dibujar más claramente a partir de la década de los años noventa, las ciudades (o al menos algunas partes de algunas ciudades) han ido emergiendo como espacios estratégicos de nueva centralidad territorial. Los procesos de globalización económica y de migración internacional, el surgimiento de servicios especializados en las ciudades como parte del sector económico en crecimiento en las economías avanzadas, los nuevos tipos de desigualdad y exclusión social, las nuevas políticas culturales y de identidad, las dinámicas de segmentación social y las políticas territoriales y, evidentemente, los retos que plantea la perspectiva del 45 desarrollo sostenible han ido modificando el escenario local, revalorizando el posible liderazgo territorial que ejerzan sus actores y el impacto en las dinámicas económicas, de respeto al medio ambiente y de bienestar que en este territorio se producen.

Nos encontramos, pues, ante una nueva significación del territorio. Los procesos de integración económica y tecnológica están provocando cambios profundos en las relaciones entre desarrollo económico y territorio. Las dinámicas económicas y territoriales se vuelven mucho más complejas y emerge un nuevo tipo de sistema urbano que opera a nivel global y local. Desde otra perspectiva, los procesos de europeización pueden ofrecer nuevas estructuras de oportunidades para aquellos gobiernos locales capaces de organizarse y colaborar por encima o por debajo de los límites nacional-estatales. El desarrollo, ahora contradictorio y conflictivo, de la Unión Europea puede suponer una experiencia no solo de gobierno transnacional, sino también de lo que se viene denominando como gobernanza transnacional. Aparentemente nos encontramos ante un tipo de entramado político emergente que no se basa en los principios tradicionales de soberanía y exclusividad territorial, sino que se define como un ejercicio difuso y compartido de autoridad y de recuperación de espacios de decisión. Todo ello en el marco de un sistema de gobierno multinivel y relacional, en el que la negociación tiende a sustituir a la autoridad como recurso fundamental para dotarse de la capacidad de gobernar. Y de esta manera la red puede ir sustituyendo el territorio físico como referencia espacial sobre la que aplicar las capacidades de gobierno.