El Gobierno andaluz autoriza por ley a empresas a validar proyectos urbanísticos sustituyendo a funcionarios públicos

El mastodóntico decreto ley de simplificación administrativa de la Junta de Andalucía, convalidado en el Parlamento la semana pasada, abre la puerta de par en par a que entidades privadas participen de forma decisiva en la tramitación de proyectos urbanísticos elaborando informes, certificados o actas con “efectos equiparables” a los que hasta ahora solo pueden emitir los funcionarios municipales.

Previo contrato con el ayuntamiento, “entidades urbanísticas certificadoras” podrán verificar si un particular ha aportado todos los documentos para obtener una licencia, si el proyecto y la documentación cumplen la normativa, o inspeccionar las obras urbanísticas, entre otras tareas. Para hacerlo, antes deberán haber sido contratadas por los ayuntamientos, que tendrán que regular hasta dónde llega su participación mediante una ordenanza.  

Esta reforma legal, que afecta a la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (conocida como LISTA) y a su reglamento de desarrollo, ya fue descartada por el propio Gobierno andaluz cuando aprobó la primera versión de la LISTA, en diciembre de 2021.

Entonces contó con el rechazo expreso del Consejo Consultivo, que advirtió en un informe no vinculante de que la participación de empresas en la tramitación urbanística –que implica el traspaso en el ejercicio de competencias de la Administración– puede invadir un territorio reservado por ley a los funcionarios.

La idea tampoco ha sido bien vista por el Tribunal Supremo, que en una sentencia reciente subrayó que sólo podía recurrirse a personal no funcionario como “solución puntual a una situación extraordinaria”.

Dos años después, el Gobierno andaluz ha recuperado la idea de delegar en empresas privadas la supervisión de proyectos urbanísticos, descartada para la Ley del Suelo, y la ha insertado con otra redacción en el cuarto decreto ley de simplificación administrativa. La polémica norma modifica 176 normas diferentes por la vía de urgencia, tras el rechazo frontal del PP a tramitarlo como proyecto de ley para esquivar las enmiendas de la oposición y los sindicatos.

En este lapso de tiempo, la Junta ha incorporado matices, pero las dudas permanecen: antes de la aprobación del decreto, el letrado de la Junta de Andalucía emitió un informe jurídico donde decía que la propuesta era “mejorable en su redacción y justificación”, y advertía del riesgo de “conducir a la privatización total de la función de asesoramiento urbanístico a los ayuntamientos”.

La concejala de Urbanismo del ayuntamiento de Málaga, Carmen Casero (PP) ha anunciado esta semana que su departamento trabaja ya en la modificación de la ordenanza para dar cabida a la colaboración de entidades certificadoras y colegios profesionales. Para ello, ha reservado 150.000 euros que irían a cubrir los acuerdos y contratos con empresas y los colegios de arquitectos, arquitectos técnicos e ingenieros.

“Colaboración público-privada”

El decreto de simplificación, vigente desde el 17 de febrero, modifica dos artículos de la LISTA y otro del Reglamento para incorporar al proceso urbanístico la denominada “colaboración público-privada”, una fórmula que supone la participación de empresas en esferas de decisión y actuación públicas. Los colegios profesionales ya podían sustituir la labor que hacen funcionarios públicos en ciertos casos, pero los colegios son entidades de derecho público. Ahora, el abanico se abre aún más y deja entrar al sector privado.

De acuerdo con el nuevo artículo 9 de la LISTA, las administraciones con competencia urbanística y territorial (generalmente los ayuntamientos) podrán contratar a estas “entidades urbanísticas certificadoras” (previamente registradas como tales) para realizar “tareas de carácter instrumental, material, técnico, auxiliar o de apoyo a las actuaciones de verificación, inspección y control del cumplimiento de la normativa” urbanística.

Los informes, certificados o actas de estas entidades se incorporarán al expediente administrativo y “serán tenidos en cuenta en la resolución de los procedimientos”, añade el texto, que a continuación contempla que puedan sustituir al informe de un funcionario surtiendo “efectos equiparables”, si así lo prevé la ordenanza municipal.

Por su parte, el nuevo artículo 140.3 especifica, para el caso concreto de la emisión de licencias urbanísticas, que el informe de la entidad privada o del colegio profesional surtirá “efectos equiparables” al informe técnico del funcionario que certifica si la licencia es conforme a normativa, si así lo prevé la ordenanza municipal.

El letrado de la Junta cuestiona su legalidad

La nueva norma justifica la incorporación de empresas al complejo y farragoso mundo de las licencias urbanísticas de empresas privadas por la “carencia de medios personales y técnicos que padecen muchos Ayuntamientos”. Y pone salvaguardas: su intervención no implicará el ejercicio de potestades públicas y no puede ser obligatoria: es decir, el ciudadano siempre puede dirigirse a los técnicos municipales.

Sin embargo, esto no disipa las dudas de su legalidad, que el propio letrado de la Junta de Andalucía manifestó en su informe previo. Para evitar la colisión con el ejercicio de potestades públicas, proponía algo muy concreto: que “se aclare en el artículo 140.4” que las ordenanzas no pueden obligar a solicitar esos informes. Y advertía: el riesgo si no se hace es que las administraciones puedan prescindir de sus servicios técnicos, suplantar el asesoramiento de los habilitados nacionales (como el secretario) o “las funciones que legalmente están reservadas a los funcionarios”. El decreto ley de simplificación recoge el guante, pero lo hace de manera inexacta, en un apartado diferente de la norma.

En ese informe, el letrado recordaba que ya el Consejo Consultivo advirtió en abril de 2021 de que la pretensión de dar galones a la empresa privada en el ámbito urbanístico chocaba con la reserva del ejercicio de potestades públicas en favor de los funcionarios. El Consultivo rechazó que las empresas pudieran controlar los documentos de una declaración responsable.

Tribunal Supremo: solo como “solución puntual”

La cuestión sobre qué pueden externalizar las administraciones ha sido abordada recientemente al Tribunal Supremo, que en una sentencia de abril de 2023 concluyó que la intervención de personal no funcionario elaborando informes y examinando y calificando expedientes solo es posible como “solución puntual a una situación extraordinaria, a una necesidad puramente coyuntural”.

El letrado, que recoge la sentencia, advierte que la concesión de licencias urbanísticas no es una “necesidad coyuntural” sino una actividad ordinaria de los municipios que debe estar integrada en su organización y tener dotación necesaria. Y hace una advertencia: “El artículo 140.4 no puede conducir a la privatización total de la función de asesoramiento urbanístico a los ayuntamientos, vía ordenanza municipal”.

Este nuevo esquema de los expedientes urbanísticos puede generar situaciones anómalas, como la aplicación a empresas privadas del régimen de incompatibilidades concebido para órganos administrativos y cargos públicos. Así, la nueva normativa les exige que se abstengan de informar “cuando se dé alguna de las causas de abstención y recusación previstas en la legislación en materia de régimen jurídico del sector público”.

Si se concluyera que empresas privadas han ejercido tareas urbanísticas que implican el ejercicio de potestades públicas indelegables, la consecuencia sería la nulidad radical de lo actuado. Una hipotética maraña jurídica aún más embrollada que los trámites que se pretenden simplificar. Además, abrir esta puerta a la participación de entidades privadas puede tener implicaciones sobre aspectos con relevancia constitucional como la inviolabilidad del domicilio (¿estarían los particulares obligados a permitir la inspección de una entidad privada?) o la exacción de precios públicos.

La oposición de izquierdas ya ha advertido de que recurrirá el Decreto ante el Tribunal Constitucional, apuntando entre otros aspectos a esta “simplificación” de los trámites urbanísticos. Para el PSOE, es un nuevo intento de “colar” una reforma que recibió la negativa del Consejo Consultivo. Por Andalucía y Adelante Andalucía denuncian que, con este añadido, se podrán abrir infraestructuras críticas como una residencia de ancianos privada o un instituto privado de FP “sólo con el silencio administrativo de la Junta y una declaración responsable”.