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Los expertos en Salud Pública José Martínez Olmos, Daniel López-Acuña y Alberto Infante Campos analizan las medidas clave para hacer frente a la pandemia de coronavirus.

¿Qué podemos y qué debemos esperar de una evaluación independiente de la gestión de la pandemia de COVID-19?

Una enfermera prepara una dosis de la vacuna de Pfizer contra la COVID-19.

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La semana pasada ha sido publicado el informe relativo a la evaluación independiente de la gestión de la pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y de sus países miembros, elaborado por el“Comité Independiente sobre los Preparativos y la Respuesta ante Pandemias presidido por la ex primera ministra de Nueva Zelanda Helen Clark y por la ex presidenta de Liberia Ellen Sirleaf Johnson, que pondrá sus hallazgos y recomendaciones a la consideración de la Asamblea Mundial de la Salud el próximo 25 de mayo.

Este comité, constituido por 13 personas de reconocido prestigio internacional procedentes de múltiples sectores y rincones de la geografía mundial, trabajó a lo largo de ocho meses, auxiliado por un Secretariado también independiente constituido para tal efecto, y se centró en aprender de las lecciones del pasado y del presente de la pandemia en consulta con múltiples actores.

De forma deliberada, el informe no ha buscado señalar culpables. Su objetivo ha sido fundamentalmente propositivo y buena parte del informe elaborado está dirigido a plantear recomendaciones que incluyen tanto propuestas inmediatas para atajar la transmisión de la COVID-19 como a largo plazo para transformar el sistema internacional de preparativos y respuesta pandémica que, a todas luces, ha resultado insuficiente y no ha actuado con la oportunidad debida. Propuestas orientadas a una transformación imprescindible para hacer posible prevenir que futuros brotes de enfermedades infecciosas se conviertan en pandemias.

El informe ha concluido que el actual sistema de preparación y respuesta pandémica, tanto a nivel de los países como en su dimensión internacional, no era adecuado ni suficiente para proteger a las personas frente a la COVID-19. Ese sistema no cumple con el objetivo de garantizar una seguridad sanitaria mundial ni para asegurar la seguridad humana esencial.

En esta pandemia se tardó demasiado tiempo en notificar los primeros casos por parte del país donde aparecieron y también en declarar la Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional, según lo establecido por el Reglamento Sanitario Internacional (RSI). Por tanto, no se contó con suficiente capacidad anticipatoria y se perdió un tiempo fundamental para detener el avance de la entonces emergente epidemia de COVID-19.

A ello se agregó el hecho de que, durante febrero de 2020, numerosos países no atendieron a las recomendaciones internacionales y no tomaron las medidas adecuadas para detener el avance de la enfermedad, lo que facilitó su propagación hasta los niveles catastróficos que aún perduran. Esos retrasos y esa respuesta inicial insuficiente facilitaron el desarrollo de una pandemia que ha golpeado en lo sanitario, en lo social y en lo económico de manera inusitada. Además de los millones de fallecimientos y los cientos de millones de casos que se han producido, se ha generado una pérdida del PIB mundial de alrededor de 7.000 millones de dólares: el PIB de África entera en un año.

Claramente el hecho de que el RSI tenga las limitaciones que le impone el no poder ir más allá de las soberanías nacionales para permitir que la OMS actúe en este tipo de situaciones con la celeridad derivada de una lógica de autoridad sanitaria mundial ha supuesto una limitación fundamental. Este es un problema que deberá resolverse para evitar que se repita una catástrofe como la que hemos vivido en los últimos 18 meses. Pero, además de ello, el informe ha subrayado que los sistemas nacionales e internacionales de preparativos y respuestas ante pandemias estaban subfinanciados, que hubo una ausencia de liderazgo sanitario global y que las inequidades entre los países (y dentro de cada país) se han profundizado a lo largo de la pandemia.

Tras este análisis, el informe apunta a que en este momento la gran prioridad es terminar con la enfermedad y con los fallecimientos que ocasiona; señala que los ciclos epidémicos se siguen repitiendo en muchos países, incluso exacerbándose como ocurre en la India y Nepal; destaca que hay medidas de salud pública que han funcionado y que su aplicación podría evitar muertes y reducir la magnitud de la enfermedad; insiste en que la distribución mundial de vacunas es a todas luces injusta y no responde a objetivos estratégicos de salud pública; y advierte de que las variantes del virus siguen surgiendo en la misma medida en que la transmisión no se controla, amenazando con romper los precarios equilibrios en los que se sustenta el control mundial de la pandemia.

Por todo ello, el informe incluye cinco recomendaciones para la acción inmediata:

  1. Los países de altos ingresos que tienen excedentes de vacunas deberían poner a la disposición de 92 países de bajos ingresos, de aquí a septiembre de 2021, al menos mil millones de dosis de vacunas.
  2. La Organización Mundial del Comercio (OMC) y la OMS deberían congregar a los principales productores de vacunas para alcanzar acuerdos de transferencia de tecnologías y licenciamiento voluntario que permitan incrementar la producción de vacunas y, si no hubiese éxito en ello al cabo de tres meses, establecer la liberación de patentes que permita aumentar la producción de las dosis necesarias para todo el mundo.
  3. El G7 debería comprometerse inmediatamente a hacer una contribución del 60% de los 19.000 millones de dólares que requiere el acelerador del acceso a las herramientas contra el COVID-19 (Acelerador ACT) para comprar y distribuir vacunas, pruebas diagnósticas, tratamientos y para apoyar el fortalecimiento de los sistemas de salud.
  4. Cada país debería aplicar medidas no farmacológicas de salud pública de forma sistemática y rigurosa, proporcionales a la severidad de la dinámica epidemiológica que enfrentan, con estrategias explícitas basadas en la evidencia científica acordadas al más alto nivel de gobierno, a fin de controlar la transmisión de la COVID-19.
  5. La OMS debe desarrollar cuanto antes una hoja de ruta con claros objetivos, metas e hitos que guíen y monitoreen la implementación de los esfuerzos nacionales y globales tendentes a terminar con la pandemia.

Planteado lo anterior y con base en la evidencia generada a través del análisis llevado a cabo en los últimos ocho meses, el informe ha formulado siete recomendaciones dirigidas a asegurar que un futuro brote epidémico en cualquier lugar del mundo no se convierta en pandemia:

  1. Elevar los preparativos y la respuesta ante pandemias al más alto nivel del liderazgo político, estableciendo un Consejo Mundial sobre Amenazas para la Salud y una Convención Marco o Tratado para pandemias en seis meses, así como promoviendo una declaración política en una sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2021.
  2. Fortalecer la independencia, autoridad y financiamiento de la OMS.
  3. Invertir desde ya en fortalecer los preparativos pandémicos a nivel de cada país antes de que sea demasiado tarde, lo que supone revisar los planes nacionales existentes y dotarlos de recursos adecuados, así como efectuar revisiones periódicas del grado de avance de estos procesos en cada país.
  4. Transformar el actual Acelerador ACT en una plataforma verdaderamente mundial destinada a garantizar bienes públicos mundiales (vacunas, pruebas diagnósticas, tratamientos y otros suministros) que puedan ser distribuidos rápida y equitativamente en todo el mundo.
  5. Desarrollar un nuevo, ágil y rápido sistema de vigilancia, información y alerta con plena transparencia, acorde con los desarrollos digitales, que incluya otorgar la potestad a la OMS para publicar información sin requerir previa aprobación de los gobiernos nacionales, así como para investigar patógenos con potencial pandémico y que permita efectuar declaraciones de Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional con carácter precautorio cuando se trata de patógenos respiratorios con alto potencial pandémico.
  6. Crear un mecanismo internacional de financiación frente a pandemias que tenga la capacidad de movilizar contribuciones a largo plazo de entre 5.000 y 10.000 millones de dólares al año para desarrollar una capacidad de respuesta conjunta.
  7. Promover que los coordinadores nacionales de pandemias tengan una línea directa de supervisión por parte de los jefes de Estado o de Gobierno que les permita articular la coordinación de todas las ramas de gobierno que deban ser involucradas y fortalecer los esfuerzos nacionales de preparativos y respuesta pandémica.

El Comité Independiente ha producido un informe imparcial, independiente y exhaustivo que primariamente está destinado a la Asamblea Mundial de la Salud y, como hemos señalado, será debatido en unos días más por los representantes gubernamentales de los 197 Estados miembros que integran la OMS. Los países miembros habrán de aprobar una resolución de obligado cumplimiento, con revisiones programáticas y dotación de recursos para la OMS, así como recomendaciones que deberán asumir los países miembros en forma individual.

Pero el informe no queda ahí, sino que es también un llamado abierto a la comunidad internacional para que, más allá del ámbito de actuación de la OMS y de los sectores sanitarios de sus países miembros, haga lo necesario para poner fin a la pandemia, redistribuya, financie y aumente la disponibilidad y la capacidad de fabricación de vacunas, no ceje en aplicar de manera urgente y coherente las medidas de salud pública de probada eficacia y adopte medidas para transformar el sistema mundial de preparación y respuesta ante pandemias de modo que pueda prevenirse una posible nueva pandemia.

La evaluación de la gestión de la respuesta a la pandemia en España

Tomada nota de este ejercicio de gran relevancia y significación tanto para la OMS como para sus países miembros, vale la pena retomar la discusión sobre la evaluación independiente que el Gobierno de España ha comprometido en nuestro país para insistir en su alcance, en su naturaleza y en su gobernanza de modo que resulte un ejercicio útil para establecer lo que hay que hacer y lo que hay que evitar a la luz de las lecciones aprendidas.

Por tanto, creemos que ha llegado el momento de abrir una reflexión global sobre la evaluación del desempeño de los poderes públicos ante los desafíos derivados de la gestión de la respuesta a la pandemia. Y lo primero es determinar la manera en la que se debe abordar esta cuestión, es decir, determinar en qué consiste y en qué no consiste esa evaluación independiente que ha sido anunciada por la ministra de Sanidad como parte del paquete de medidas que ha sido propuesto a la Unión Europea y que daría cumplimiento al compromiso anunciado hace varios meses por el presidente del Gobierno.

En primer lugar, creemos que será muy importante hacer un análisis integral de las actuaciones hasta ahora puestas en marcha por el Estado español en su conjunto, es decir, por los poderes ejecutivos (Gobierno central y gobiernos autonómicos), el poder judicial, el poder legislativo y también por parte de los distintos actores sociales y por la ciudadanía.

Nos parece importante señalar que no puede ni debe ser una evaluación que se circunscriba solo al desempeño del sistema sanitario, aun cuando esto deberá ser una parte central del ejercicio. Antes bien, debería profundizar en el análisis de las políticas públicas y los instrumentos de intervención que han sido desplegados, su pertinencia y sus ámbitos de mejora, así como del grado de aceptación y cumplimiento por parte de la población.

En segundo lugar, no debería ser una auditoría que se limitase a valorar si se han hecho o no las cosas de acuerdo con ciertas normas o recomendaciones sanitarias nacionales e internacionales. Ante todo, debería constituir una indagación en profundidad de lo hecho, de su pertinencia y de su eficacia para que, a partir de ello y con un carácter marcadamente propositivo, se puedan identificar los elementos necesarios para trazar una agenda de futuro. Es decir, para definir una hoja de ruta que permita rematar con éxito la lucha contra el SARS-COV-2 y sus impactos sanitarios, económicos y sociales, así como para sentar las bases de un reforzamiento institucional que haga posible estar mejor preparados para futuras posibles pandemias o catástrofes globales.

Para ello sería fundamental huir del canibalismo político, de la polarización partidaria, de los juicios sumarísimos que poco ayudan a llevar la nave a puerto seguro. Se requiere altura de miras para superar el habitual ruido y la cansina crispación poniendo por delante la seguridad sanitaria y la salud de la ciudadanía.

Desde hace varios meses se planteó que los términos de referencia de esta evaluación serían definidos en el seno del Consejo Interterritorial, algo que está aún pendiente de concretar, aunque imaginamos que sucederá en las próximas semanas. Por ello queremos insistir en que la evaluación no debe ser un ejercicio puramente tecnocrático ni exclusivamente limitado al ámbito sanitario (por muy central que este sea), ya que la gestión de la pandemia se ha demostrado de naturaleza multisectorial y pluridisciplinaria y ha trascendido y sigue trascendiendo al sanitario.

Por ello y antes de nada, consideramos imprescindible responder a las siguientes preguntas: ¿quiénes encargarán la evaluación?, ¿qué comprenderá la evaluación?, ¿quiénes la llevarán a cabo?, ¿con qué criterios se les seleccionará? ¿a quién rendirán cuentas? ¿en qué plazo se llevará a cabo?, ¿qué uso se dará a la evaluación? Son muchas las interrogantes a las que dan lugar estas preguntas y sus posibles respuestas.

Por lo pronto debe quedar muy claro que para realizar una evaluación independiente los evaluadores no pueden ser los mismos que los evaluados, ni depender jerárquicamente de estos; tampoco sería procedente la creación de un grupo constituido a partir de cuotas partidarias sin la idoneidad profesional y los conocimientos necesarios para llevar a cabo el ejercicio. También parece evidente que realizarla adecuadamente exige la convergencia de perfiles multidisciplinarios, sanitarios, de ciencias sociales y económicas, de enfoques éticos y jurídicos, así como de experiencia en la formulación de políticas públicas. Por tanto, habría que evitar tanto los enfoques exclusivamente académicos como los planeamientos corporativos. Y posiblemente sería buena idea incluir algunas personas expertas del ámbito internacional vinculadas a la Unión Europea y a la OMS.

También importa clarificar quién solicita la evaluación: ¿El Ministerio de Sanidad? ¿El Gobierno de España? ¿El Consejo Interterritorial? ¿Las Cortes Generales? ¿Cómo se garantizará que el informe recoja la voz de la ciudadanía? ¿Cómo se evaluará la pertinencia y la factibilidad de las recomendaciones? 

Por tanto, el debate apenas comienza y seguramente se avivará tras la próxima Asamblea Mundial de la Salud. Será muy importante que sea público, transparente y que, de salida, cuente con unas reglas de juego que permitan un proceso útil, significativo y basado en la evidencia que minimice el ruido que pueda generar la politiquería en torno a un asunto tan serio como este.

Por tanto, no estamos ante un ejercicio puramente administrativo de rendición de cuentas, sino ante una indagación más profunda sobre los desafíos enfrentados, la pertinencia de las respuestas, los mecanismos, recursos y procedimientos a tener en consideración en lo sucesivo y la definición de líneas rojas que no deberían traspasarse. Por ello, el grupo de personas encargado de la evaluación deberá dar cuentas públicas y explicaciones de los argumentos que sustenten sus análisis, sus juicios y sus propuestas de acción, las cuales deberían contener un análisis de factibilidad para evitar el riesgo de proponer soluciones irrealizables.

El ejercicio debería ser, en última instancia, una rendición de cuentas a la sociedad y no solo a las fuerzas políticas. Debería alimentar las consideraciones técnicas de futuro, pero también la formulación de políticas públicas multisectoriales que sean relevantes y factibles. Y, sobre todo, deberá ayudar a cerrar filas y no a ahondar divisiones. Como se puede apreciar, se trata de una tarea compleja, pero a su vez imprescindible.

La responsabilidad de esas personas y de quienes establezcan los objetivos y procedimientos para su trabajo es histórica. Creemos que para que lo realicen en las mejores condiciones se debería responder primero a las preguntas que formulamos y tener en cuenta criterios del tipo de los que señalamos. En todo caso, debatir previamente y con claridad las reglas nos parece condición necesaria para un buen resultado.

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