Amnistía y referéndum

Todas las normas jurídicas son la expresión de una opción política. En la mayor parte de los casos no somos conscientes de que es así. Pero es así. Por eso es importante la democracia. Es la única forma política que garantiza que la opción política previa a la norma jurídica la adoptan los ciudadanos, que constituyen el cuerpo electoral mediante el ejercicio del derecho de sufragio.

Hay casos en los que la decisión política que precede a la norma jurídica es inocultable. En tales casos se le presta más atención al debate político que al debate parlamentario que va a determinar el contenido de la norma. Una vez que la mayoría parlamentaria y su Gobierno han conseguido que el proyecto o proposición de ley haya pasado el trámite de toma en consideración en el Congreso de los Diputados, el resultado jurídico se da por conseguido. La ley no será ley hasta que haya finalizado el procedimiento legislativo, pero la suerte está ya echada.

Eso no quiere decir que en la aplicación de la ley no puedan aparecer problemas que no se le pasaron por la cabeza a la mayoría parlamentaria que la aprobó. “La ley es más lista que el legislador”, se dice en el universo jurídico alemán. La Constitución, habría que añadir, es mucho más lista que el constituyente. Si así no fuera, no habría sistema político y ordenamiento jurídico de un Estado Constitucional que pudiera subsistir. De ahí que el legislador tenga que ser lo más precavido posible. Y aun así, no es infrecuente que se lleve sorpresas cuando los ciudadanos o los poderes públicos interpretan la norma con su conducta y dicha interpretación, en caso de conflicto, de interpretaciones contrapuestas, acabe siendo residenciada ante un juez o un tribunal. 

Con la proposición de ley de amnistía hemos asistido al debate político-constitucional más consistente de toda nuestra historia constitucional sobre esta medida de gracia. Debate en el que han participado no solamente los partidos políticos, sino también los medios de comunicación, las instituciones académicas y la ciudadanía en general. El debate parlamentario sigue vivo en este momento en el Senado y hacia mediados de mayo continuará con seguridad ante el Tribunal Constitucional (TC), que tendrá que decidir si la ley aprobada es constitucional o no. 

Es posible que algún órgano judicial decida elevar una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), aunque no creo que, en caso de que se haya interpuesto un recurso de inconstitucionalidad ante el TC, el TJUE vaya a dar una respuesta a dicha cuestión prejudicial antes de que el TC haya decidido sobre la constitucionalidad de la ley. Ya veremos.

El debate político-constitucional que se ha producido en torno a la proposición de ley de amnistía sería una broma en comparación con el que se produciría si se pretendiera hacer uso del artículo 92 de la Constitución con la finalidad de posibilitar la celebración de un referéndum, que permitiera a los ciudadanos y ciudadanas de Catalunya decidir acerca de mantenerse integrados dentro del Estado español o de constituirse en un Estado independiente. 

Desconozco la argumentación político-constitucional con base en la cual los asesores jurídicos del President de la Generalitat le han informado de que el artículo 92 de la Constitución posibilitaría la convocatoria de un tal referéndum. En mi interpretación de la Constitución no cabe la convocatoria de un referéndum, cuyo resultado pudiera suponer la ruptura del principio de unidad política del Estado. 

Dicho de otra manera: aprobar una ley de amnistía no está en contradicción con la Constitución. Acordar la convocatoria de un referéndum que pueda suponer la quiebra del principio de unidad política del Estado sí lo está. La aprobación de una ley de amnistía puede formar parte de un pacto de investidura. La aprobación de la convocatoria de un referéndum que pueda poner en cuestión la unidad política del Estado no puede.

Sé bien que el referéndum previsto en el artículo 92 es un referéndum consultivo y que, en consecuencia, el resultado del mismo jurídicamente no comportaría en ningún caso la constitución de Catalunya como Estado independiente. Esto es importante, ya que dicho carácter consultivo no cierra la puerta a un debate sobre la conveniencia o no de convocar un tal referéndum. La Constitución no impide un debate sobre la conveniencia o no de preguntar a los ciudadanos de una comunidad autónoma si quieren mantenerse integrados en el Estado español o constituirse en un Estado independiente. Pero el artículo 92 sí exige que sean “todos los ciudadanos” los que participen en el referéndum mediante el que se cierra dicho debate.    

Quiero decir con ello que el debate sobre la conveniencia o no de convocar un referéndum de acuerdo con el artículo 92 de la Constitución no es todavía un debate jurídico, sino un debate político. Un debate que, tal como está el patio, me parece inimaginable que pueda producirse en el tiempo en que es posible hacer predicciones.

Las exigencias político-constitucionales para aprobar una ley de amnistía y para aprobar la convocatoria en Catalunya exclusivamente de un referéndum de acuerdo con lo previsto en el artículo 92 de la Constitución son completamente distintas. No hay aritmética parlamentaria que pueda hacerlas desaparecer.