Dos votaciones y un vacío legal: ¿qué pasa con los Presupuestos si el Congreso tumba de nuevo el déficit del Gobierno?

La portavoz del Gobierno, la ministra Pilar Alegría, anunció el pasado martes, con un par de frases y antes de dar paso al ministro Óscar López para hablar de la subida salarial de los funcionarios, que el Consejo de Ministros había aprobado, de nuevo, los objetivos de estabilidad presupuestaria. Apenas cinco días después de que el Congreso los tumbara, el Ejecutivo volvió a presentar las mismas cifras para llegar al último Pleno del año y poder votarlos otra vez, dos semanas tras su paso por la Cámara baja.

El Gobierno dio cuenta así de lo que en los pasillos de Hacienda ya tratan de “mero trámite” para acelerar los Presupuestos Generales del Estado, que la vicepresidenta primera y ministra del ramo, María Jesús Montero, quiere presentar como tarde en febrero del próximo año. Las cifras son las mismas que las aprobadas hace menos de un mes: unos objetivos de déficit del 2,1% del producto interior bruto (PIB) en 2026, del 1,8% en 2027 y del 1,6% en 2028. A las comunidades, el Ejecutivo les autorizaba unos números rojos del 0,1% del PIB, en total unos 5.500 millones de euros de mayor margen de gasto a lo largo de los tres ejercicios.

Ese “trámite” se le ha atascado al Ejecutivo desde las elecciones del pasado 23 de julio de 2023 y ni siquiera la reforma de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria diseñada por el exministro Cristóbal Montoro ha facilitado las cosas.

Una reforma de una ley de Montoro que no ha arreglado las cosas

La norma, de 2012 en plena crisis, obliga al Ejecutivo a repartir el déficit entre los distintos niveles de la Administración (Administración Central, comunidades, entidades locales y la Seguridad Social), como forma de embridar las cuentas públicas. El diseño lo hace el Ministerio de Hacienda, pero son las Cortes las que tienen que darle el visto bueno.

Y aquí llega el problema al que se enfrenta el Ejecutivo. Las primeras sendas de estabilidad que presentó, para los Presupuestos de 2024 que no llegaron a aprobarse por el adelanto de las elecciones en Catalunya, contaron con el aval del Congreso (Junts incluido)... pero no del Senado, con mayoría absoluta del PP. Y la ley establecía que debía contar con el apoyo de ambas Cámaras.

Hacienda, para salvar la anomalía de que el Congreso no pueda levantar un veto del Senado -como sí sucede en el caso de las leyes-, impulsó antes del verano de 2024 una reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria para permitir este supuesto. Pero, desde entonces, el Gobierno no ha conseguido salvar adelante el primer paso ni en el otoño del año pasado, ni en este.

Un mes de plazo para aprobar otra senda

¿Por qué entonces las urgencias del Gobierno en enviar, de nuevo, una senda de déficit condenada —en principio— al fracaso? Porque tienen un plazo de 30 días para aprobarlos de nuevo y mandarlos al Congreso, según la misma ley. Y si decae… aparece el vacío legal. Porque la ley únicamente establece que tengan que votarse dos veces, pero no qué hacer si son rechazados por duplicado.

Desde el Ejecutivo aseveran que el rechazo a los objetivos de estabilidad “no va a impedir en ningún caso que el Gobierno formule sus cuentas públicas”, como dijo la vicepresidenta Montero durante el debate en el Congreso. “Incluso las podría formular con mayor holgura por el hecho de que se rechace esta senda de estabilidad”, insistió la titular de Hacienda.

En el Gobierno argumentan que la decaída de este acuerdo del Consejo de Ministros no puede hurtarle su capacidad presupuestaria ni la obligación de cumplir con los compromisos adquiridos con la Comisión Europea. Así, sin objetivos en vigor, podría hacer sus Cuentas con lo acordado con Bruselas en el Plan Fiscal Estructural a Medio Plazo a finales del año pasado. Estos son los números rojos que marca la senda: 2,1% en 2026, 1,8% en 2027 y 1,6% en 2028. Y como ahí no se pactó un reparto por subsectores, en Hacienda señalan que es la Carta Magna la que prima, obligando a las comunidades autónomas a presupuestar en equilibrio.

La Constitución fija la estabilidad presupuestaria

El artículo 135 de la Constitución (el que se reformó de manera exprés en 2011 por un pacto entre el PSOE de Zapatero y el PP de Mariano Rajoy) fija el principio de estabilidad presupuestaria y que el Estado y las comunidades autónomas “no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para los estados miembros”. También establece que las entidades locales (Ayuntamientos y Diputaciones, fundamentalmente) deberán tener sus cuentas en equilibrio.

Pero esto genera dudas no solo en la academia, sino también en la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), la entidad que supervisa las cuentas públicas.

“Me parece que es un lío innecesario”, dijo la presidenta de la Autoridad Fiscal, Cristina Herrero, preguntada al respecto en su última rueda de prensa. “La Constitución no solamente fija equilibrio para las administraciones territoriales, sino para todas las administraciones públicas”, alertó.

¿Qué implica? Para el catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Pablo Olavide e investigador del 'think-tank' Fedea, Diego Martínez López, esto podría perjudicar incluso al Ejecutivo y no beneficiarlo, como dice Hacienda. “El déficit estructural [la variable que menciona la Constitución] significa que habría que recortar el gasto público un 2%, lo que es una barbaridad. El Estado no podría incurrir tampoco en déficit”, explica en conversación telefónica.

El tope al gasto sigue en vigor

Pero el “vacío legal” al que se enfrenta el Gobierno si no hay objetivos de estabilidad no evitaría que hubiese una regla fiscal en vigor, detalla el profesor. En este caso, la regla de gasto, el tope a cuánto puede aumentar el Gobierno sus desembolsos. Y esta la fija el propio Gobierno en un informe que diseña el Ministerio de Economía. Y el máximo es del 3,5% para el año 2026, se apruebe el reparto o no.

“De facto, la regla de gasto es la que hubiera actuado de haber seguido adelante la senda de estabilidad, por activa o por pasiva”, explica el catedrático. Esta sería la variable más restrictiva para las cuentas públicas, por lo que cumplir con ella permitiría satisfacer las otras dos (el déficit y la deuda).

Según la AIReF, si se hubiera tenido en cuenta el crecimiento máximo del gasto del 3,5% para 2026, las comunidades autónomas tendrían que presupuestar con superávit, y no con números rojos, como les permite el Gobierno en la senda fiscal que se votará, de nuevo, el jueves. “No nos hemos enterado de que la variable de supervisión es otra”, criticó la presidenta de la AIReF. “La regla está fijada, el gasto no puede exceder del 3,5%. No vería el argumento para diferenciar a las comunidades autónomas de la Administración central”, señaló, en referencia a la mención de Hacienda a la Constitución. 

Esta regla es la variable en la que las Administraciones Públicas son, habitualmente, menos cumplidoras. Por ejemplo, en 2024 tenían un tope de crecimiento del 2,6%. Pero el gasto se disparó un 7% tanto en el caso del Gobierno central como en las comunidades autónomas en su conjunto.

En Hacienda, con todo, van adelante con su senda de déficit que, salvo sorpresa mayúscula, no saldrá adelante. No solo por la relación con Junts, sino porque en el debate previo otros socios como Podemos (4 diputados) o Àgueda Micó, de Compromís pero en el Grupo Mixto, se abstuvieron con los mismos números. El Ejecutivo insiste en que los objetivos son beneficiosos para todas las comunidades: Madrid podría gastar 1.088 millones más; Catalunya, 1.038 millones; o Andalucía, 731 millones. En total, casi 5.500 millones.

El objetivo del Gobierno es presentar las Cuentas en el primer trimestre, para que estén aprobadas en torno a mayo. El techo de gasto es récord, con 216.177 millones de euros, un 8,5% más que el de 2025 (que no se llegó a diseñar). La Moncloa se afana ahora en lanzar gestos a Junts para tratar de reconducir la situación. Pero, hasta febrero, habrá que esperar.