Arriesgada y defendible: la ley orgánica de amnistía bajo control judicial

La controversia sobre la amnistía ha transitado velozmente desde su anticipatoria protesta por “contraria a Derecho” -aún antes de que se conociese el texto- a la discusión acerca de los requisitos de su “legitimidad política” en términos de opinión pública.   

Escribió Rubio Llorente: “del silencio constitucional respecto de la amnistía no se sigue necesariamente su prohibición” (El País, 11 diciembre 2000). Las tesis que han sostenido su inconstitucionalidad han obtenido una por una su refutación convincente: el examen que descansa en el principio “minus ad maius” por el que, alegadamente, si la Constitución prohíbe los “indultos generales” con mayor fuerza excluiría toda amnistía, ignora que la diferencia entre el indulto (necesariamente individualizado, toda vez que condona el cumplimiento de la pena tras una sentencia firme) y la amnistía (que extingue, por ley orgánica, la perseguibilidad penal de ciertos hechos) no es cuantitativa sino cualitativa. Así también con la que invoca la “separación de poderes” y la “reserva de jurisdicción”, que no resulta alterada por una decisión del legislador democrático cuyo alcance se contrae, objetiva y subjetivamente, a la delimitación de un supuesto concreto, y cuya adecuación a la Constitución dependerá estrictamente de su finalidad, justificación y motivación. Este razonamiento rebate asimismo la tesis de que una amnistía sólo podría explicarse en un “cambio de régimen”: tanto el Derecho histórico español (las Constituciones progresistas de 1869 y 1931 las contemplaron y aplicaron sin desdecirse de sus fundamentos) como el Derecho comparado (Francia, Italia, Alemania, Reino Unido) muestran casos específicos que no equivalieron a reconocer que quienes delinquieron “tenían razón” y que la democracia “les pidiese perdón”: en todos estos supuestos, fue el Estado constitucional quien concedió el perdón, en ningún caso al revés. Son razonamientos ya expuestos pormenorizadamente en el libro El indulto. Un análisis jurídico-constitucional (pp.36-91) (R. García Mahamut, 2004). Lejos también de la actual disputa, estudiosos de la materia han fundamentado la cabida constitucional de las leyes de amnistía bajo condiciones precisas (Aguado Renedo; 2023, Linde Paniagua en 1998, entre otros).

Una vez hecha pública la Proposición de Ley Orgánica registrada en el Congreso, ni peligra la Constitución ni el Estado de Derecho ni la independencia judicial: se trata de una iniciativa ejercitada conforme al art.87.1 CE, minuciosamente articulada para superar su examen de constitucionalidad (finalidad legítima, proporcionalidad y adecuación), de conformidad al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a la jurisprudencia del TEDH (que objeta las amnistías de delitos de lesa humanidad y torturas, lo que obviamente no es el caso) y de adecuación al Derecho de la UE y su garantía ante el TJUE (al excluir los “delitos contra los intereses financieros de la UE”). 

Toda Ley asienta su normatividad en su aplicación judicial y en la lectura que de su “interés público” ejercite el ministerio fiscal en los procedimientos: precisamente porque en España disfrutamos de una Justicia independiente -cuyo frente de erosión no es otro que el inconstitucional bloqueo del CGPJ durante cinco largos años, por la exclusiva responsabilidad del PP al denegar sus votos imprescindibles para la formación de 3/5 en cada una de las Cámaras-, es fácilmente predecible que serán numerosas las cuestiones de constitucionalidad (y de prejudicialidad ante el TJUE) las que elevarán los jueces que deban suspender las causas de las que estén conociendo a la entrada en vigor de la Ley, con efectos suspensivos sobre el asunto concreto. Al interponerlas -sumadas a los recursos de inconstitucionalidad que interpondrá el PP con todos los instrumentos jurídicos a su alcance-, los jueces estarán dando prueba de su independencia, intacta, y desmintiendo por tanto esa retórica inflamada de denuncias de “atentado a la separación de poderes” a las que se han apuntado asociaciones judiciales, contraviniendo su Ley Orgánica que les prohíbe dirigir sus críticas a los poderes públicos. 

Es innegable que la opción por la amnistía es políticamente arriesgada para el Gobierno con que arranca esta Legislatura. La investidura de su Presidente, con holgada mayoría absoluta, ha sido legítimamente estimada como mejor para la democracia que su alternativa (dejar caducar los dos meses cuyo transcurso abocaría a nuevas elecciones tras el fracaso de Feijóo en su intento de sumar una mayoría en el Congreso). Pero es una opción defendible, tal y como se argumenta en su Exposición de Motivos: una Ley singular para superar una crisis asimismo excepcional, favoreciendo con ella la normalización política y social en Cataluña, tras la grave fractura causada por el procés, y su reintegración institucional en nuestro Estado autonómico. 

Los hechos cuya persecución puede excluirse por ley se refieren, como es obvio, a la secuencia de decisiones, actos y leyes que, condujo, en 2017, a la DUI (Declaración unilateral de independencia) y a la mayor crisis experimentada en la España democrática desde el 23F. La respuesta del Estado contempló una fase política -el 155 CE- y una fase judicial, cuyo capítulo más relevante se sustanció ante el TS y culminó con condenas tras un debido proceso con todas las garantías. No obstante, en esta derivada penden desde entonces cientos de causas

La conjugación de la Proposición de Ley Orgánica con el principio de igualdad radica en el acotamiento de su ámbito temporal, subjetivo y material y en el razonamiento de la proporcionalidad de su trato diferenciado. El perímetro preciso de actos tipificados como delito o como determinantes de responsabilidad administrativa o contable preparatorios o conexos a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al referéndum de 1 octubre de 2017, sucesos, excusa recordarse, que tuvieron lugar en el tiempo de Gobierno en España del PP.  Partiendo de esta delimitación se establece la extinción de la responsabilidad penal, contable y administrativa, la competencia de los órganos que deben aplicar la amnistía y el procedimiento a seguir, explicando en cada caso la adecuación de la medida a la finalidad que el legislador democrático vincula al interés general.

La Constitución se defiende en cuanto Norma Suprema al ofrecer soluciones a aquello conflictos sociales, políticos y jurídicos que importen a la paz social, y sólo al TC competerá enjuiciar su validez. Que se abra paso otra etapa de reparación implicará un ejercicio de responsabilidad política cuyo juicio corresponderá, en cambio, a la ciudadanía de una democracia madura, a la que toca encarar los desafíos planteados cuando son ineludibles. Por eso, procede atajar también una espiral lesiva con muchos daños infligidos a la reputación institucional de España: porque nunca antes de los “hechos de 2017” habíamos asistido a una ofensiva tan sostenida en el tiempo y polifónica en sus coros contra nuestra credibilidad como una democracia sólida y plenamente garantista, tanto en la propia UE como ante las jurisdicciones de alcance supranacional (TEDH, TJUE), pasando por los instrumentos de cooperación judicial (euroórdenes y extradiciones varias veces denegadas, siempre con recursos pendientes y giros inesperados).

Ojalá, una medida excepcional como la que plantea la ley sirva a la recuperación de un diálogo sobre el que reconstruir entendimiento y convivencia desde el irreductible pluralismo político, lingüístico e identitario con el que se hace España.