Sobre la cuestión de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una eventual ley de amnistía que tenga por objeto perdonar los hechos delictivos de lo que se ha venido llamando el “procés” se ha escrito ya mucho. Hay quien considera que la Constitución prohíbe taxativamente las amnistías; hay quien considera que la Constitución permite perfectamente las amnistías; hay quien considera que la Constitución no prohíbe en general las amnistías, pero no ampararía una como la que ahora se está proponiendo; etc.
Este texto no pretende insistir en las ideas sobre el carácter constitucional o no de una eventual amnistía, sino analizar el debate desde la óptica de los trabajos constituyentes. Dicho de otro modo, ¿puede afirmarse que el constituyente quiso prohibir las amnistías?
Como es sabido, la Constitución hace referencia al derecho de gracia en dos ocasiones. En primer lugar, indicando que es función del Rey la de “Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales”. En segundo lugar, estableciendo que no procede la iniciativa legislativa popular, entre otras materias, “en lo relativo a la prerrogativa de gracia”.
Pues bien, sobre la primera cuestión, el Anteproyecto de Constitución, publicado el 5 de enero de 1978 indicaba que al Rey corresponde “ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley” (art. 54). Nada se decía en ese momento de la prohibición de los indultos generales.
Tras enmienda del Grupo Mixto, la ponencia decidió incluir el 17 de abril tal prohibición, posteriormente retocada en un sentido gramatical por la Comisión de Asuntos Constitucionales el 30 de mayo de 1978.
Sobre este primer punto ya conocen ustedes el debate. Hay quien, por analogía, considera prohibidas las amnistías por estarlo los indultos generales. Y hay quien considera que son figuras diferentes que conceden instituciones diferentes y que, por tanto, la prohibición solo afectaría a estos últimos.
Sobre la segunda de las cuestiones, el Anteproyecto de Constitución (art. 80) ya decía que la iniciativa legislativa popular no cabe en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
Algunos autores entienden que haciendo referencia el artículo a propuestas de ley transmitidas al Parlamento por los ciudadanos, la expresión prerrogativa de gracia podría incluir la amnistía, al ser una figura aprobada por el Parlamento. Ello implicaría que, aunque estas propuestas ciudadanas no pudieran alcanzar a la amnistía, la figura tendría cabida en la Constitución. Otros consideran, por el contrario, que la prohibición de que las iniciativas legislativas populares versen sobre esta materia haría referencia exclusivamente a la ley que regula el indulto.
En este sentido es útil investigar qué entendían por prerrogativa de gracia en los trabajos constituyentes. Y debo decir que, aunque el tema se trató bien poco, las referencias al derecho de gracia parecen claramente referirse a los indultos.
Así, por ejemplo, el 18 de mayo de 1978 Miquel Roca hablaba, en relación con la pena de muerte, de que su existencia implicaría un daño al titular del derecho de gracia (el rey). Parece claro que se refiere, pues, a indultar ese tipo de penas.
Si entendemos que derecho de gracia es equivalente a indulto, la tesis de que entre las materias vedadas a la iniciativa legislativa popular estaría la amnistía quedaría anulada. Y por tanto, se viene diciendo, se reforzaría la idea de que no cabe la amnistía en la CE.
Cerradas esas dos cuestiones, se impone la pregunta. ¿Alguien sugirió incluir la amnistía en la Constitución? La respuesta es sí. Tras el Anteproyecto de enero del 78, las enmiendas 504 (Grupo Mixto) y 744 (Unión de Centro Democrática) incluyeron previsiones expresas sobre la amnistía.
En primer lugar, la enmienda del Grupo Mixto sugería modificar el entonces artículo 58, relativo a las Cortes Generales, para incluir la siguiente redacción: “Las Cortes Generales, que representaran al pueblo español, ejercen la potestad legislativa, sin perjuicio de lo dispuesto en el titulo VIII , otorgan amnistías, controlan la acción del Gobierno y tienen Ias demás competencias que les atribuye la Constitución”.
Por su parte, la enmienda de César Llórens, diputado de UCD, sugería llevar al Título sobre el Poder Judicial la prohibición de los indultos generales y la previsión de que “Las amnistías solo podrán ser acordadas por el Parlamento”.
El informe de la Ponencia refleja un silencio sepulcral en torno a las referencias a la amnistía que hacían ambas enmiendas. De la enmienda 504 se afirma que se acogen algunas de sus propuestas, coincidentes con las planteadas en otras enmiendas. Pero nada se dice de la cuestión de la amnistía, que no es incluida en el articulado del texto. De igual modo, de la enmienda 744 se indica que “es aceptada” en cuanto a la prohibición de los indultos generales, pero se omite todo análisis sobre la amnistía.
A partir de ese momento, ninguna reflexión más, ni en el Congreso de los Diputados ni el Senado, se hará sobre la figura de la amnistía. De este silencio, supongo, cada cual podrá extraer argumentos que refuercen su visión del debate. Pero ocurre que aquí no acaba la cuestión. Quedaría por saber si en el albor de los trabajos constituyentes, cuando los llamados “siete padres de la Constitución” mantuvieron sus reuniones para forjar ese borrador que fue el Anteproyecto constitucional, hicieron alguna reflexión en torno a si la amnistía cabe o no en el texto. Como es sabido, los siete ponentes celebraron un total de 29 sesiones entre agosto y diciembre de 1977. Los trabajos de la ponencia fueron secretos, sin que exista una versión oficial publicada en los Diarios de Sesiones del Congreso. Sin embargo, en 1984 la Revista de las Cortes Generales publicó las minutas y las actas de aquellas reuniones.
De aquellos documentos pueden extraerse referencias interesantes a nuestros efectos. Pues bien, en primer lugar, en la minuta de la reunión de la ponencia del día 29 de septiembre de 1977 se afirma lo siguiente: “Por lo que se refiere al ejercicio del derecho de gracia, se acuerda aprobar el texto que figura como apartado e) del artículo 53 (este sería el posterior artículo 54, y actual artículo 62) y sobre el cual se acuerda volver a considerar el tema referente a la amnistía en segunda lectura”. Nótese, pues, que la ponencia llegó a reflexionar sobre incluir expresamente la amnistía en el ámbito del derecho de gracia ejercido por el Rey, aunque sin que conste el contenido de las opiniones allí vertidas.
En segundo lugar, y de manera crucial, nos encontramos con la minuta de la reunión del día 3 de noviembre de 1977. Se afirma en la misma que la ponencia continúa el trabajo “sobre algunos puntos relativos al Poder Judicial que habían quedado pendientes de estudio en la reunión anterior y especialmente por lo que se refiere al nombramiento del Fiscal del Tribunal Supremo de los Jurados y del régimen de amnistía”. En este sentido, el punto 4 de tal minuta es de gran importancia: “Por lo que se refiere a la materia de la amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema”.
Los padres de la Constitución, pues, decidieron expresamente dejar fuera del debate constitucional la materia de la amnistía. Supongo que esta expresión, como otras, admitirá interpretación. Pero su aroma parece indicar que la decisión fue no entrar a valorar la cuestión, ni para admitirla expresamente ni para prohibirla. Ello encaja bien con el silencio que mantuvieron los ponentes en su informe sobre lo relativo a la amnistía en las dos enmiendas señaladas antes. Nótese que el acuerdo fue no constitucionalizar “la materia de la amnistía”.
Entiendo que para algunos esta decisión pueda tener otro significado. Podría decirse que ello implica no reconocer la virtualidad constitucional de esta figura. Ciertamente es una interpretación posible, pero no parece encajar bien con la literalidad del acuerdo de los ponentes: dejar fuera del debate constitucional el tema, la “materia”, sin pronunciarse en un sentido u otro.
Como es sabido, una de las vías para interpretar los textos jurídicos es atender al sentido que sus autores quisieron darle. No les engañaré: no soy particularmente partidario de congelar las interpretaciones de las normas en función de un criterio originalista. Estas visiones, que petrifican los textos e impiden su adaptación a las cambiantes circunstancias sociales, no deberían aplicarse de manera férrea, sino como mero criterio complementario de interpretación. Pues bien, como se ha dicho, la sensación es que los padres de la Constitución quisieron dejar fuera del debate este tema, sin cerrar la puerta a una amnistía.
Daniel López Rubio es doctor en Derecho Constitucional y profesor contratado de la Universidad de La Laguna