Concepción Sáez, vocal del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) a propuesta de IU, ha firmado un voto particular en el que discrepa con la decisión de la mayoría del Pleno de la institución de hacer nombramientos de altos cargos de la magistratura pese a tener su mandato caducado desde hace casi dos años. Entre ellos, los efectuados este miércoles en el Tribunal Supremo . Sáez y Álvaro Cuesta , vocal a propuesta del PSOE, fueron los únicos miembros del actual CGPJ que no secundaron estas designaciones, que sí contaron con el aval de los otros seis miembros de la minoría progresista y de la mayoría conservadora.
La vocal defiende que la “razón legitimadora” del actual Consejo —elegido en 2013, cuando Mariano Rajoy gobernaba con mayoría absoluta— ha “caducado”, por lo que la “contención” debería ser su “guía de actuación”. Esta “contención” debería operar principalmente en relación a las cuestiones que tienen “carácter más marcadamente político” como son los nombramientos discrecionales de altos cargos judiciales.
Desde que se eligió el actual CGPJ se han celebrado cuatro elecciones generales. Entonces el PP gobernaba con mayoría absoluta. La actual composición es la siguiente: 11 vocales a propuesta del PP, siete a propuesta del PSOE, uno a propuesta del PNV y otra a propuesta de IU. El presidente, Carlos Lesmes, que en su día fue alto cargo en los gobiernos de Aznar, también es conservador. Estos son los vocales encargados de nombrar a los altos cargos de la magistratura.
“Los nombramientos discrecionales (...) no pueden hacerse depender de decisiones no justificadas (quizá por injustificables) del presidente ni aun contando con el concurso de los vocales”, sostiene Sáez, que pide al CGPJ que se abstenga de “tomar decisiones susceptibles de colisionar con las que hayan de adoptarse por el próximo CGPJ en el pleno ejercicio de sus competencias, las comprometan, o aboquen a su reconsideración y/o alteración”.
La vocal llama la atención especialmente sobre los ascensos de jueces al Supremo, pues son nombramientos “sin limitación temporal de permanencia en el puesto una vez consumados”. Salvo renuncia, los tres magistrados recién nombrados para la Sala de lo Penal —Javier Hernández, Ángel Hurtado y Leopoldo Puente— seguirán en el Alto Tribunal hasta la edad máxima de retiro, fijada a los 72 años.
Sáez sostiene que la prolongación de esta situación de interinidad “más allá de los límites temporales razonables propios de un traspaso funcional ordinario” sitúa a la institución en una posición “deficitaria” que “no puede obviarse pretendiendo que su funcionamiento y atribuciones no sufren menoscabo ni alteración alguna” y defiende que el “vacío legal” que existe sobre las atribuciones que tiene el CGPJ cuando está en funciones no puede aprovecharse para “ejercer válidamente” las atribuciones que, durante el mandato ordinario, suponen su “núcleo” de actuación, como son los nombramientos.
Propone, en este sentido, que se haga una “analogía” con la ley del Gobierno, que establece que, cuando está en funciones, el Ejecutivo “limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.
Así, Sáez defiende que el CGPJ en funciones “debe conducirse con arreglo a criterios de prudencia y mesura, y ajustar sus actuaciones al despacho ordinario de los asuntos que le competen, entendiendo por tales aquellos que no condicionen, comprometan o impidan las decisiones que deba adoptar el Consejo entrante como órgano político”.
En este voto particular la vocal muestra su desacuerdo con el nombramientos de los citados tres jueces de la Sala de lo Penal, así como de las presidencias de la Sala Tercera, de lo Social; y de la Sala Cuarta, de lo Contencioso. Además, ha formulado otro en el que muestra su desacuerdo con la designación del nuevo presidente de la Sala Quinta, de lo Militar, por una cuestión de fondo, pues cuestiona la existencia misma de la jurisdicción militar en el sistema de justicia.
VOTO PARTICULAR QUE EMITE LA VOCAL MARÍA CONCEPCIÓN SÁEZ RODRÍGUEZ A LOS ACUERDOS ADOPTADOS POR EL PLENO EN LA SESIÓN ORDINARIA DEL DÍA 30 DE SEPTIEMBRE DE 2020 CORRESPONDIENTES AL CAPÍTULO I DE SU ORDEN DEL DÍA, EPÍGRAFES I-4o A 1-8o, RELATIVOS A LOS NOMBRAMIENTOS DE TRES PLAZAS DE MAGISTRADO/A DE LA SALA SEGUNDA DEL TRIBUNAL SUPREMO, Y DE LAS PRESIDENCIAS DE LA SALAS TERCERA Y CUARTA DEL TRIBUNAL SUPREMO.
De conformidad con lo establecido en el artículo 631.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), emito voto particular discrepante con los cinco acuerdos adoptados por el Pleno en su sesión ordinaria de fecha 30 de septiembre de 2020 que integraron los puntos I-4o a I-8o de su orden del día, relativos a los nombramientos discrecionales para las plazas judiciales detalladas en el encabezamiento, por las razones que enumero a continuación.
1. Como vengo recordando en cada reunión plenaria, desde hace 21 meses este Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) se halla “en funciones” tras finalizar el periodo de cinco años de su mandato el día 4 de diciembre de 2018, momento en que debió haber cesado conforme establecen el artículo 122.3 de la Constitución (CE) y el artículo 568 LOPJ. Esta “anómala situación” –enpalabrasdesupropiopresidente-determina,enmiopinión, la imposibilidad de ejercer válidamente determinadas funciones que durante el mandato ordinario del Consejo constituyen el núcleo de sus atribuciones, entre ellas y singularmente las relativas a los nombramientos discrecionales de los altos cargos de la judicatura en España.
2. En principio, el CGPJ no debería estar nunca en funciones. Conforme dispone la CE, su renovación debe efectuarse cada cinco años, sin paliativos, sin excepciones. Su prolongación más allá de los límites temporales razonables propios de un traspaso funcional ordinario, sitúa al Consejo en una posición institucional deficitaria que no puede obviarse pretendiendo que su funcionamiento y atribuciones no sufren menoscabo ni alteración alguna.
3. El cese de los miembros del CGPJ por expiración del tiempo de su mandato y la eventual continuidad “en funciones” hasta la constitución del siguiente Consejo, han estado previstos en la Ley Orgánica reguladora de su organización y funcionamiento desde su primer texto del año 1985 hasta 2013 en su artículo 115.2, con idéntica redacción: “El Consejo saliente continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Consejo”. Una redacción que contrasta –en lo que aquí interesa- con la contenida en Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, cuyo artículo 9 disponía: “El Consejo General se renovará en su totalidad cada cinco años, computados desde la fecha de su constitución. Transcurrido dicho plazo, el Consejo continuará en el ejercicio de sus funciones hasta la fecha de constitución del nuevo”.
4. La reforma de la LOPJ llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, estableció en su artículo 568.1 la renovación del CGPJ en su totalidad cada 5 años, y contempló en el artículo 570 la posibilidad de renovación parcial del Consejo para “eliminar” –así se explica en el epígrafe III de su exposición de motivos- “el bloqueo” en su constitución. Más allá de la acreditada ineficacia de tales previsiones a la vista de la situación actual de este CGPJ así como de lo forzado de esta fórmula en términos constitucionales atendido el tenor del art. 122.3 CE, la redacción dada por dicha Ley Orgánica al artículo 570 LOPJ proporciona, en mi opinión, las claves para determinar al alcance y caracteres de las funciones de gobierno del poder judicial que competen al Consejo según se halle renovado –siquiera parcialmente- o, como ahora ocurre, pendiente de renovación tras la expiración de su mandato.
Así, el apartado 1 del artículo 570 LOPJ prevé la posibilidad de renovación parcial del Consejo, constituyéndose “con los diez Vocales designados por la otra Cámara y con los Vocales del Consejo saliente que hubieren sido designados en su momento por la Cámara que haya incumplido el plazo de designación, pudiendo desde entonces ejercer todas sus atribuciones”. Por contraposición, su apartado 2 contempla la eventualidad de que, llegado el plazo legalmente previsto, ninguna de las dos Cámaras hubiere efectuado “la designación de los Vocales que les corresponda”, en cuyo caso, “el Consejo saliente continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo”. Esto es, la LOPJ contempla dos situaciones distintas a las que otorga dos consecuencias también distintas una vez finalizado el término ordinario del mandato del Consejo. Una, la constitución del nuevo Consejo mediante su renovación parcial, asumiendo todas sus atribuciones, y dos, la pervivencia del Consejo “caducado” pero ya no ejerciendo todas sus atribuciones, sino actuando “en funciones”.
5. Así pues, la propia LOPJ está declarando con toda claridad que no es lo mismo continuar “en funciones” que continuar “en el ejercicio de sus funciones” porque –utilizando los propios términos legales- no es lo mismo “ejercer todas las atribuciones” (en el caso de renovación parcial) que continuar “en funciones” (en el caso de no renovación en plazo). Y no es solo que no sea lo mismo, es que ambas expresiones significan precisamente lo contrario.
6. Zanjada esa cuestión, resta por dilucidar qué atribuciones son las que resultan susceptibles de ser ejercidas y, sobre todo, cuáles no, por el Consejo que continúa “en funciones” al no haber sido renovado en plazo, como es nuestro caso.
7. Una lectura apresurada y superficial del último inciso del citado artículo 570.2 LOPJ puede conducir erróneamente a atribuir un límite funcional establecido legalmente para el Consejo “en funciones”. Y es que el citado párrafo 2 del artículo 570 LOPJ establece literalmente: “Si ninguna de las dos Cámaras hubieren efectuado en el plazo legalmente previsto la designación de los Vocales que les corresponda, el Consejo saliente continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo, no pudiendo procederse, hasta entonces, a la elección de nuevo Presidente del Consejo General del Poder Judicial”. Sin embargo, en mi opinión, la previsión de este inciso final no es otra que construirle una suerte de blindaje al presidente del CGPJ diseñado para el caso de que la duración del mandato del Consejo se prolongue más allá de su duración ordinaria, a fin de impedir que entre en juego lo dispuesto en el artículo 588.1 LOPJ que establece como la primera de entre las causas por las que cesará el presidente del CGPJ la de “haber expirado el término de su mandato, que se entenderá agotado, en todo caso, en la misma fecha en que concluya el del Consejo por el que hubiere sido elegido. (...)”.
8. Las previsiones del art. 570 LOPJ constituyen la única normativa que expresamente se refiere a las atribuciones que corresponden al Consejo cuando se halla “en funciones”. Y es precisamente el vacío legal existente en lo tocante al contenido y extensión de sus funciones lo que permite sostener -como lo hace la mayoría en el pleno- que tal anomia ha de ser colmada desde la mera inercia heredada de situaciones pretéritas y la aplicación plana, indiscriminada e imprecisa de una normativa insuficiente, atribuyendo así al CGPJ las mismas atribuciones se halle o no en funciones.
9. En mi opinión, las omisiones de la ley han de ser resueltas mediante los mecanismos de autointegración del ordenamiento jurídico a través de instrumentos como la analogía. Por ello resulta indicado examinar cómo afronta nuestro derecho el cese de actividad de los órganos en que descansan los otros dos poderes de nuestro estado constitucional a partir de considerar, en palabras del profesor López Guerra, que “la división de poderes del estado constitucional, antes basada en una distinta legitimación de cada uno de ellos, se ha convertido en un reparto de las competencias del estado entre órganos fundados en una misma legitimación”1, que no puede ser otra que la del pueblo soberano.
10. Respecto del poder legislativo, el espacio temporal que media entre legislaturas es cubierto en todo caso por las diputaciones permanentes de ambas cámaras. Respecto del poder ejecutivo, la CE dispone en su artículo 101.2 que el gobierno cesante, hasta la toma de posesión del nuevo gobierno, continúe “en funciones” (utilizando exactamente la misma expresión que la LOPJ respecto del CGPJ en idénticas circunstancias). La Ley 50/1997 del Gobierno en el artículo 21, bajo el epígrafe “Del gobierno en funciones” determina el alcance de sus atribuciones al establecer en su párrafo 3 que “limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.
11. Como vengo diciendo desde hace meses en anteriores plenos y a través de mis votos particulares, el tiempo de cesantía del CGPJ en funciones es un tiempo en que estamos ocupando un espacio institucional que, en puridad, no nos corresponde y, por lo tanto, y –sobre todo cuando la composición del Parlamento que nombró a sus miembros ha cambiado de signo y de significación políticas- es un tiempo en que la razón legitimadora de las atribuciones del CGPJ ha caducado, y en consecuencia -como mínimo- hemos de convenir en que la contención en las decisiones que afectan a su núcleo político ha de ser nuestra guía de actuación.
12. Desde esta perspectiva, considerando la identidad de la fuente de legitimación de los distintos poderes del estado a que acabo de hacer referencia, y a falta de normativa expresa que de manera similar a la de la Ley del Gobierno resulte aplicable al poder judicial cuando su órgano de gobierno se halla en funciones, entiendo perfectamente asimilable por vía analógica el mecanismo que rige para el poder ejecutivo, y considero que el CGPJ en funciones debe conducirse con arreglo a criterios de prudencia y mesura, y ajustar sus actuaciones al despacho ordinario de los asuntos que le competen, entendiendo por tales aquellos que no condicionen, comprometan o impidan las decisiones que deba adoptar el Consejo entrante como órgano político.
13. Porque esta es otra dimensión de este debate que interesa también poner de manifiesto. La Constitución declara que el CGPJ es el órgano de gobierno del poder judicial (art. 122.2). Como he sostenido en anteriores plenos y he razonado en anteriores votos particulares, el Consejo es un órgano de naturaleza política. Esto no significa, naturalmente, que haga política2. Significa que desde el momento en que es el órgano de gobierno de un poder del estado es, también, una instancia política, y muchas de sus actividades –obviamente, las de mayor calado y trascendencia públicas- tienen forzosamente una dimensión política. Es en este sentido que se habla de la «política judicial» del CGPJ, es decir, de aquellas actuaciones relativas al poder judicial en que la Constitución y las leyes permiten un cierto margen de apreciación a su órgano de gobierno.
Por tanto, en cuanto órgano político, el Consejo no es solo un mero ejecutor de la ley, también adopta muchas de sus decisiones con criterios de oportunidad3. Y esas decisiones son tomadas colegiadamente por sus miembros, cuyo origen parlamentario, por cierto, no solo legitima democráticamente al poder judicial sino que también contribuye a que representen, en el seno del Consejo, la voluntad popular expresada por los cauces democráticos consolidando así la idea del legislador constitucional, como ha interpretado el Tribunal Constitucional, de “asegurar que la composición del Consejo refleje el pluralismo existente en el seno de la sociedad” (STC 108/1986).
14. De entre el núcleo de funciones que el art. 122.2 CE atribuye al CGPJ, las primeramente enumeradas son los nombramientos y ascensos, y de ellos, los que poseen un carácter más marcadamente político son los nombramientos de carácter discrecional que afectan a los altos cargos de nuestra magistratura, a los puestos de mayor relieve en su imagen pública, esto es, presidentes/as de Audiencias Provinciales, magistrados/as y presidentes/as de Tribunales Superiores de Justicia, presidentes/as de las Salas del Tribunal Supremo, y –singularmente, por su carácter permanente e irrevocable- magistrados/as del Tribunal Supremo. La designación de los altos cargos judiciales constituye la manifestación más evidente de esa «política judicial» que compete diseñar y ejecutar al CGPJ y que ejerce en plenitud durante su mandato, constitucionalmente limitado a cinco años; más allá de este término, procede –como hemos visto, art. 568.1 LOPJ- su renovación y, de no producirse, la evitación de dar continuidad extemporáneamente a una política judicial ya caducada.
15. En suma, y por concluir, considero que este Consejo “en funciones” debiera haber seguido auto-limitándose y que, manteniéndose en la línea adoptada desde el pasado mes de enero hasta el pleno del mes de julio siguiente según decidió su presidente con la aceptación de la mayoría de los vocales, no ha debido efectuar más nombramientos discrecionales de altos cargos judiciales. Por ello me he sumado a lo interesado por vocal Álvaro Cuesta al inicio de la sesión plenaria pasada, retirar de su orden del día los puntos I-4o al I-13o, iniciativa que su presidente en funciones no ha considerado siquiera merecedora de ser sometida a votación, ordenando la continuación de la sesión sin más trámites para, más adelante, una vez verificado el nombramiento para todas las plazas del Tribunal Supremo, anunciar por sorpresa la retirada del orden del día de los puntos I-10o a I- 14o correspondientes a las plazas vacantes en las Presidencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de la Audiencia Provincial de Ourense, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla y de la Sala Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias.
Es preciso, pues, insistir en que los nombramientos discrecionales de los altos cargos judiciales no pueden hacerse depender de decisiones no justificadas (quizá por injustificables) del presidente ni aun contando con el concurso de los vocales. Este CGPJ se ha debido abstener -y ha de abstenerse en lo sucesivo- de tomar decisiones susceptibles de colisionar con las que hayan de adoptarse por el próximo CGPJ en el pleno ejercicio de sus competencias, las comprometan, o aboquen a su reconsideración y/o alteración, precisamente porque está en funciones, lo que resulta predicable de forma especial a los nombramientos discrecionales para altos cargos de la judicatura en España, muchos de ellos –como ocurre en el caso de las plazas que se convocan para proveer las Salas del Tribunal Supremo- sin limitación temporal de permanencia en el puesto una vez consumados.
Es por todo ello que –al mantenerse por el presidente en su orden del día las propuestas de los nombramientos para las plazas vacantes en el Tribunal Supremo- he votado en blanco todas y cada una de ellas, y expongo mis razones mediante este voto particular discrepante de la decisión mayoritaria.
Mª. Concepción Sáez Rodríguez
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