Fondos Europeos y Oportunidades Históricas

El argumento lo presentaron los americanos Acemoglu y Robinson en su última y brillante entrega (“El pasillo estrecho. Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad”, 2019). El círculo vicioso en que caen determinados países en situación de subdesarrollo depende con frecuencia de la incapacidad de sus propias burocracias para captar, canalizar y gestionar determinadas inversiones destinadas precisamente a luchar contra el subdesarrollo. Así sucede por ejemplo de forma espectacular en la India, donde algunos estados ni siquiera se molestan en pedir a la federación (el poder central) los fondos disponibles precisamente para atender a determinadas necesidades sociales.

Sería entonces la incapacidad para gestionar y canalizar inversiones uno de los factores clave que explica la imposibilidad de ciertos países para salir del círculo vicioso del subdesarrollo. Un dato que se manifiesta como un amenazante aviso en nuestro caso: de los fondos estructurales y de inversión asignados en el último presupuesto de la Unión Europea para el periodo 2014-2020, España solo ha conseguido ejecutar un 43%. Ocupamos el último lugar en este proceloso ranking. Hay incluso programas como el Feder o el Fondo Marítimo de Pesca que tienen un nivel de ejecución del gasto de apenas el 30%.

Es cierto que ese periodo ha sido el de la emergencia del nuevo pluralismo político, que ha producido duraderos bloqueos institucionales en la esfera política. Pero su supone que, ante el colapso de la política, era el momento de la burocracia; y parece que en este ámbito nuestra administración se ha quedado casi paralizada.

¿Qué va a pasar entonces con los 150.000 millones que nos vienen de Bruselas con la Next Generation? Si nuestras instituciones carecen del personal adecuado, si nuestra burocracia se ha ido enrocando en un sinfín de recovecos legales que bloquean los trámites, entonces es que somos nosotros mismos los que nos enredamos en nuestros propios obstáculos, y ya no nos quedará la excusa de culpar a otros.

Desde la propia UE a partir de 2008 se ha venido promoviendo el programa REFIT (Regulation Fitness, o adelgazamiento normativo) en la convicción de que el exceso de normativa acaba constituyendo finalmente un obstáculo. En diciembre de 2020 el Gobierno aprobó un Decreto-Ley para la modernización de la administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que, aunque carente de un diseño sistemático, preveía todo un amplio y complejo paquete de medidas destinadas a asegurar ese “aligeramiento procedimental”. Medidas flexibles como los convenios o los llamados PERTES (proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica) servirían como soporte de este proyecto de simplificación burocrática. Todo un gran proyecto si efectivamente se llevara a cabo, pese a las observaciones críticas del Consejo de Estado.

¿Se han puesto las pilas nuestras burocracias, o seguimos confiando en que, una vez cambiadas las leyes, la administración funcionará automáticamente de un nuevo modo? Porque por ahora se trata de un tipo de iniciativas que se supone se canalizarán sectorialmente a través de algunas de las leyes en curso, como la Ley de cambio climático y transición energética, la Ley de movilidad sostenible y financiación del transporte, la Ley de residuos y suelos contaminados, o las normativas sobre los sectores audiovisual, aguas, reducción de la contaminación agraria, etc. Sin darnos cuenta, estamos metiendo el pie en el mismo agujero: o sea, para solucionar los problemas que surgen de un exceso de leyes, ¡más leyes! Parece que nuestra ingenua confianza en que los problemas sociales solo se pueden resolver con más leyes no tiene remedio. Lo mismo que nuestra inocente visión de la burocracia como un instrumento mágico capaz de adaptarse con agilidad a los cambios que se están produciendo.

Y mientras esta actitud contemplativa nos lleva por ahora a la fácil tarea de sentarnos a esperar la financiación europea como quien espera la lluvia, nos resulta difícil entender que se trata más bien de movilizarse, de elaborar proyectos, ejecutarlos y monitorizarlos. O sea, que no estamos ante una estrategia al estilo norteamericano, donde se trata simplemente de poner dinero en el bolsillo de los ciudadanos confiando en su efecto dinamizador general sobre la economía, sino ante un modelo alternativo donde se exige la movilización activa de nuestro tejido económico y nuestro sector público. Y sin una actitud activa por nuestra parte, los fondos europeos pueden pasar por delante de nuestras narices como pasó Míster Marshall en la célebre película de Berlanga del año 1953. Pero esa movilización solo tendrá consistencia si se traduce en líneas estratégicas coherentes, inspiradas en diagnósticos colectivos bien reflexionados.

Si algunos Ministerios ya han elaborado y publicado diversos planes de actuación, la pregunta que debemos hacernos es ¿dónde están los planes de Andalucía? ¿Cuáles son nuestras prioridades estratégicas?

Ante este panorama, siempre cabrá una alternativa fácil: apoyarse en las grandes empresas dotadas de suficiente capacidad gerencial, reduciendo así el número de proyectos y el coste de la gestión. Es el escenario que, por ahora, parece vislumbrarse en el horizonte inmediato. O sea, una sola administración (la del gobierno central) y un número reducido de grandes empresas en áreas suficientemente sólidas como el transporte, la construcción, la energía o las telecomunicaciones. No hay que hacer grandes ejercicios de prospectiva para imaginar los resultados: el grueso del tejido social español, articulado económicamente en torno a las pymes e institucionalmente en torno a ayuntamientos y Comunidades Autónomas, se podrá quedar otra vez esperando ante el carácter escasamente inclusivo de este proceso donde, como siempre, el pez grande se acabará comienzo al chico.

Desde el ámbito empresarial se viene proponiendo la creación de una plataforma de pymes capaz de absorber las inversiones, sirviendo de apoyo y canalización hacia las pequeñas empresas. Desde el ámbito institucional local o autonómico se viene clamando por un “reparto” de base territorial, como si la Next Generation fuera una tarta susceptible de trocearse. Mientras que desde el ámbito estrictamente burocrático parece que seguimos como siempre cruzados de brazos.

Si algunos Ministerios ya han elaborado y publicado diversos planes de actuación, la pregunta que debemos hacernos es ¿dónde están los planes de Andalucía? ¿Cuáles son nuestras prioridades estratégicas? ¿Apostamos por conservar y mantener nuestras estructuras, o por aprovechar la oportunidad para la innovación o el cambio? ¿Tenemos nuevos proyectos, o estamos desempolvando viejos documentos de los cajones? ¿Nos seguiremos moviendo en el ambiguo marco de los horizontes 2050, carentes hasta ahora de un marco de debate colectivo? ¿Realmente vamos a apostar en serio por la sostenibilidad y la digitalización, o se trata simplemente de cambiarle los rótulos a los viejos documentos y negociados?

Si en este trascendental momento histórico resulta que carecemos de diagnósticos precisos sobre nuestra situación y, por lo tanto, de horizontes estratégicos bien perfilados; si nuestras burocracias siguen demostrando su reiterada incapacidad para gestionar inversiones, en Andalucía sólo nos quedará el recurso de esperar lo que nos llegue de Bruselas sin saber muy bien qué hacer: si apostar por los sectores económicos tradicionales o por algunos de los sectores industriales asentados en Andalucía que tienen potencial de crecimiento; o bien apostar por temas sociales no menos importantes como la educación, la formación profesional o la lucha contra la pobreza y la exclusión. Se trata de decidir entre las muchas cosas por las que se puede apostar.