L’accés a l'ocupació pública com a eina per a millorar en l'eficiència i la igualtat

No és cap secret que el sistema de selecció d’empleats públics a Espanya i en les seues comunitats autònomes pateix defectes importants que cap de les reformes, com tampoc cap de les noves lleis d’ocupació pública que s’han anat succeint des del 1978, ha abordat de manera completa. L’esborrany publicat fa poc de l’Avantprojecte de llei d’ocupació pública de la Comunitat Valenciana tracta d’assenyalar i de donar solucions a alguns d’aquests problemes basant-se en l’Informe de la Comissió d’experts per a la modificació de la Llei valenciana de funció pública que, de manera molt rigorosa, ha identificat i analitzat algunes de les deficiències més importants del nostre model d’ocupació pública. Resulta molt interessant comprovar com, segons el parer d’aquests experts i de molts altres que han analitzat aquestes qüestions, l’origen de molts d’aquests problemes se situa, en no pocs casos, en el sistema d’accés a l’ocupació pública.

En aquest sentit, un dels problemes del sistema actual de selecció de personal detectats per l’informe d’experts és la falta d’un òrgan especialitzat dedicat exclusivament a identificar les necessitats de personal de la Generalitat Valenciana, així com també les insuficiències formatives del personal ja contractat. Per això, l’avantprojecte planteja la creació de l’Escola Valenciana d’Administració Pública (EVAP) com a òrgan substitutiu de l’actual Institut Valencià d’Administració Pública, institució que, tal com critica l’informe de la Comissió d’experts, durant les últimes dècades ha tingut un protagonisme reduït en la gestió de l’ocupació pública. L’objectiu és ara centralitzar en aquest òrgan ja existent, però de nova denominació, les competències relatives a l’organització dels processos de selecció i formació de personal, establint així un únic òrgan especialitzat en les matèries relatives als recursos humans de la Generalitat Valenciana. L’esborrany d’avantprojecte indica, a més, que serà aquest òrgan qui s’encarregue de la formació dels directius públics professionals, figura aquesta que, si bé ja apareix en l’actual llei de funció pública valenciana, no ha estat mai desenvolupada en la pràctica, i es pretén així establir un sistema de formació del personal directiu públic que podria entendre’s inspirat, encara que amb menys escala i ambició, en el sistema de selecció francés en què l’École Nationale d’Administration (ENA) i altres grans écoles formen l’elit del personal de l’Administració Pública.

Un altre problema endèmic del model espanyol i valencià d’ocupació pública sorgeix com a conseqüència de les exigències que en la pràctica comporta la preparació a l’accés; els sistemes que actualment s’empren per a la selecció de personal requereixen moltes vegades que les persones aspirants a formar part de l’ocupació pública dediquen uns quants anys de la seua vida a preparar les proves, la qual cosa genera un efecte discriminatori d’una magnitud molt important que després de quatre dècades de democràcia continua sent exactament igual de problemàtic i continua comportant l’exclusió de nombroses persones vàlides, però d’orígens socioeconòmics més fràgils: la dedicació que requereixen alguns dels processos de selecció per a accedir a l’ocupació pública suposa un cost econòmic elevat que, senzillament, no tothom pot afrontar. A aquest problema tracta de donar solució l’avantprojecte de llei valenciana d’ocupació pública mitjançant l’establiment d’ajudes per a les persones que tinguen un bon expedient acadèmic i no tinguen els recursos per a preparar les proves selectives. Una iniciativa interessant, encara que resulta complicat imaginar que puga dur-se a terme de manera prou ambiciosa per a tallar el problema.

No obstant això, i juntament amb aquests problemes del nostre model que es poden tractar de corregir per mitjà de l’establiment de mesures que tracten de pal·liar-los o resoldre’ls, tal com fa la reforma proposada, hi ha moltes altres deficiències de fons del sistema actual que en altres països ja s’han tractat, adoptant mesures que podrien servir d’inspiració als processos de reforma del nostre sistema d’ocupació pública, però que l’esborrany de l’avantprojecte per a la llei valenciana no preveu. Per exemple, el llarg període d’estudi que requereixen alguns dels sistemes selectius implica que les persones aspirants a ser empleats públics no contribueixen a la societat amb la seua faena, ni obtenen generalment recursos (excepte els casos comptats en què puguen gaudir d’una beca) durant molts anys. A més, tant el llarg període d’inactivitat que pot arribar a suposar la preparació de les proves de selecció com el fet que els esforços d’estudi són fonamentalment memorístics actuen com a elements dissuasius per a moltes persones a qui el sector privat acaba captant més ràpidament. També quant a l’element memorístic i la tipologia de les proves es poden observar diferències entre el que continua sent la pauta al nostre país i el que ja s’ha generalitzat als països del nostre entorn: si bé la manera actual com es desenvolupen els processos de selecció per a l’ocupació pública ajuda al fet que les persones candidates adquirisquen una sèrie de coneixements que resulten útils i, en uns supòsits determinats, fonamentals per a l’exercici de les seues futures funcions (a més d’assegurar l’objectivitat en la selecció), situar el focus de les proves sobre l’avaluació de la capacitat memorística implica que no es du a terme una avaluació de les habilitats i les capacitats concretes que calen per a portar les funcions del cos a què es postulen.

L’alta taxa d’interinitat, que les distintes lleis d’ocupació pública han tractat de combatre una vegada i una altra, reforma rere reforma, sense èxit de moment en el cas de la Comunitat Valenciana (ni en la resta d’Espanya, on el problema és cada vegada més greu), suposa un problema addicional de conseqüències nefastes, com molt bé ha estudiat el grup d’experts. En primer lloc, perquè implica la consolidació d’una figura de personal empleat públic la manera d’accedir del qual és contrària als principis d’igualtat, mèrit i capacitat; en segon lloc, perquè aquesta classe de contractes genera una precarietat en l’ocupació pública inacceptable; i, en tercer lloc, perquè com a conseqüència del pes tan important que es dóna en els sistemes de concurs-oposició emprats en la selecció de personal a l’experiència laboral obtinguda dins de l’Administració Pública acaba produint-se a més, al capdavall, una discriminació, fonamentalment per raó d’edat, la qual cosa acaba traduint-se, al capdavall, en una Administració Pública més envellida del que seria desitjable. A més, i com és comprensible, aquest model de barreres d’entrada als que no estan ja dins del sistema també actua com a element dissuasiu al fet que persones joves amb habilitats i capacitat per a desplegar la seua activitat laboral en l’Administració Pública es preparen per a presentar-se a aquests processos de selecció. Moltes persones entre les més vàlides, a la vista del panorama, opten, simplement, per no considerar l’ocupació pública com una opció, amb la pèrdua que això suposa per a la col·lectivitat.

En molts dels estats occidentals del nostre entorn, com ara el Regne Unit o els Estats Units, i també a la Unió Europea, amb l’objectiu d’evitar alguns dels efectes negatius que produeixen aquests processos que continuen produint-se al nostre país, s’utilitzen, per exemple, mesures semblants a les emprades en la selecció de personal de les empreses privades, com són els tests psicotècnics, les dinàmiques de grup o la implantació de sistemes de “centres d’avaluació” en què les persones aspirants s’enfronten a situacions que podrien donar-se en el desenvolupament de les activitats del lloc que aspiren a ocupar. Un altre exemple, bastant estés és la implantació de programes de pràctiques en alguna branca de l’Administració Pública a què s’accedeix després de la superació d’una sèrie de proves la preparació de les quals, si bé suposa un cert esforç, no requereix tant de temps com la de les proves d’accés per a l’ocupació pública a Espanya. L’accés a aquests programes de pràctiques implica, moltes vegades, el pas directe a l’ocupació pública després de superar-los. Per exemple, a Alemanya es fa un examen d’Estat en acabar els estudis universitaris, i en funció de la nota obtinguda en aquest examen, les persones que vulguen passar a formar part de l’Administració Pública seleccionen un lloc on fer pràctiques formatives remunerades, fent rotació entre distints àmbits professionals. Una vegada acabat aquest període de pràctiques, es du a terme un segon examen d’Estat que permet a les persones que el superen triar la branca dins de l’ocupació pública en què volen desenvolupar la seua carrera professional, a la qual entren a formar part després d’un segon període de pràctiques de formació més específica. A més es pot remarcar que ni tan sols cal acudir a models comparats d’accés a l’ocupació pública el procés de preparació dels quals siga menys costós que el tradicional model d’oposicions, perquè aquests sistemes tampoc són desconeguts a Espanya: així, podem esmentar el cas del MIR, per al qual es fan proves que, encara que requereixen un temps de preparació, en una gran quantitat de casos no és superior a un any.

És, doncs, convenient començar a encetar el debat sobre la possibilitat de, mantenint els elements positius del sistema espanyol d’accés a l’ocupació pública, tractar d’implantar algunes de les eines emprades en altres sistemes de selecció de personal de l’Administració Pública. Per exemple, per a accedir als llocs de la funció pública podria considerar-se un sistema semblant a l’alemany, fent un examen d’Estat després d’haver obtingut la titulació universitària, que donara accés a un període de pràctiques remunerades després de la finalització del qual es faria un segon examen d’Estat que determinaria l’accés a l’ocupació pública com a personal funcionari de carrera, depenent la categoria professional en què es desenvoluparien tant de les pràctiques formatives com de l’activitat professional dependria de les notes obtingudes en ambdós exàmens d’Estat, i es pot considerar a més la possibilitat de tenir en compte l’avaluació duta a terme al llarg del període de pràctiques. La implantació d’un període de pràctiques implicaria també que les persones aspirants a formar part de l’ocupació pública contribuirien a la societat, amb el valor afegit que estarien formant-se en les habilitats i les capacitats concretes necessàries per a l’exercici de l’activitat professional que desenvoluparan una vegada obtinguda la condició de personal funcionari de carrera.

Com que l’Administració Pública té encomanada la tasca d’administrar els béns públics i aplicar les polítiques públiques, és convenient que les persones que en formen part siguen les més vàlides entre les interessades, però garantint que tinguen distintes procedències socioeconòmiques sense que cap persona vàlida puga quedar-ne exclosa per aquestes raons, i així crear unes institucions més representatives i aconseguir la incorporació a tots els nivells de responsabilitat de persones que poden aportar i integrar noves perspectives en la gestió i administració pública. Mitjançant la implantació del sistema d’exàmens d’Estat i pràctiques remunerades per a accedir a la funció pública es facilitaria la porositat social per dues raons: en primer lloc, mitjançant la realització de pràctiques remunerades i exàmens que requeriren temps de preparació no excessivament llargs s’evitarien els ja mencionats costos que implica la dedicació exclusiva a la preparació a una oposició i, en segon lloc, s’aconseguiria evitar els efectes de notes mitjanes “unflades” que poden donar-se com a conseqüència que persones amb més recursos puguen permetre’s el cost de cursar els estudis universitaris en una universitat, bé les privades especialitzades en l’emissió de títols “de baix cost acadèmic” (però notable cost econòmic), bé en qualsevol altra modalitat que provoque que puga ser més senzill obtenir bones notes.

Amb l’objectiu també de facilitar aquesta porositat social esmentada es podria considerar, igual que ja es fa al Regne Unit i a França, la implantació d’uns sistemes de pràctiques per a la integració de col·lectius en risc de discriminació o exclusió social, aplicant mesures concretes per a facilitar l’entrada i la formació de persones amb diversitat funcional, o procedents d’entorns socioeconòmics poc favorables, de minories ètniques o de persones que, per altres raons, puguen patir discriminació. Es tractaria de programes dirigits, per exemple, a persones sense titulació universitària, en què, començant per una formació bàsica en matèries relatives a les tasques de l’Administració Pública, se’ls permetria anar ascendint dins del mateix sistema d’ocupació pública En un sentit semblant, s’ha de tenir en compte, com de manera encertada s’assenyala en el Llibre violeta de la funció pública valenciana encarregat per la Conselleria de Justícia, Administració Pública, Reformes Democràtiques i Llibertats Públiques, la necessitat de tenir en compte les situacions específiques d’embaràs i maternitat en l’accés a l’ocupació pública, així com el foment de més presència de dones en els llocs de direcció i de més responsabilitat, que són discriminades, no perquè estan pitjor preparades, sinó com a producte d’una estructura social en què les dones pateixen una discriminació sistemàtica i constant en tots els àmbits.

Finalment, l’aglutinació de totes les funcions de gestió dels empleats públics en una única institució com és l’EVAP ajudarà, sens dubte, a determinar les necessitats exactes en matèria de recursos humans, com ja s’ha mencionat prèviament; això, combinat amb la simplificació dels sistemes d’accés i a la implantació de sistemes de pràctiques dissenyats des d’un únic òrgan que facilitara la gestió per part de l’Administració i també de les persones aspirants a participar-hi, contribuiria a una reducció de la precarietat laboral que es dóna en l’Administració Pública mitjançant la figura del personal interí.

És fonamental tenir en compte en tot moment, això sí, que el nostre sistema actual està dotat de qualitats importants (per exemple, les garanties d’objectivitat en la selecció de funcionaris de carrera, o certes exigències de preparació que permeten a l’Administració comptar, en efecte, amb persones molt preparades). Pretendre copiar in toto un altre model d’accés a l’ocupació pública alié a la nostra tradició seria per això absurd, a més d’inútil, ja que cada Estat està dotat de les seues pròpies particularitats. No obstant això, no s’ha de recaure en el conformisme que suposa creure que l’aplicació de reformes lleugeres al sistema actual puga comportar grans millores o canvis estructurals respecte dels verdaders colls de problema que tenim identificats com a verdaderament problemàtics i endèmics. Per a aquests problemes sí que caldria considerar les possibilitats que ens ofereix el nostre entorn i tractar d’experimentar i innovar implantant-ne algunes, però, com és lògic, adaptant-les a les nostres pròpies necessitats, mantenint els aspectes positius de l’estructura d’ocupació pública espanyola i tractant d’eliminar els elements que n’empitjoren el funcionament.

Les propostes exposades breument ací són algunes que es podrien considerar si de veritat situem com a objectiu final l’assoliment d’una Administració Pública eficient, independent, representativa de la societat i respectada per aquesta que tracte d’emprar les millors persones entre les disponibles i interessades a treballar en funcions públiques. Es tracta de mesures de llarg recorregut en països del nostre entorn més pròxim i que, a més, farien més competitiva l’Administració Pública alhora que millorarien indubtablement les possibilitats d’accés en condicions d’igualtat de tots els ciutadans. Resultaria per això extraordinàriament interessant que, en el procés de debat sobre la reforma de l’ocupació pública valenciana que s’ha encetat, començaren a debatre’s alternatives d’aquesta índole que, més enllà de l’excel·lent tasca tècnica desenvolupada pels experts que han elaborat l’esborrany, aspiren a transformacions estructurals de molta més ambició.

Alba Soriano Arnanz, graduada en Dret i Ciències Polítiques per la Universitat de València, màster en International Political Economy per la London School of Economics. En l’actualitat és investigadora en la Universitat de València en el marc d’un projecte finançat per l’Agència Valenciana d’Avaluació i Prospectiva sobre diagnòstic dels principals dèficits del marc institucional de la Comunitat Valenciana per al disseny eficaç i eficient de polítiques públiques.Alba Soriano Arnanz