El problema valencià. Preguntes i respostes a propòsit del model de finançament

Què passa amb la Comunitat Valenciana? Quina és la naturalesa del “problema valencià”?

La Comunitat Valenciana (CV) ha retrocedit durant els últims 25 anys pel que fa als nivells de desenvolupament social, ocupació i renda. Actualment té uns nivells de pobresa i de desocupació superiors a la mitjana espanyola i arriba a una renda per habitant que només representa el 88% de la mitjana espanyola. Al mateix temps, la CV presenta una singularitat: és l’única amb una renda per capita clarament inferior a la mitjana que té un saldo fiscal negatiu, segons els comptes públics territorialitzats del Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques (AP). L’última estimació d’aquests comptes, publicada a l’agost, xifrava aquest saldo negatiu el 2013 en -1.416 milions d’euros, que representen un drenatge anual de recursos equivalent a l’1,4% del PIB valencià. L’Estat exigeix a una Comunitat amb debilitats socioeconòmiques ben evidents, que necessitaria suports per a recuperar el dinamisme en l’exigent escenari competitiu nacional i internacional, contribucions fiscals injustificades que la debiliten. A aquesta realitat ha contribuït, i contribueix, de manera determinant el funcionament del sistema de finançament autonòmic (SFA).

L’explicació d’aquesta situació ve de lluny. L’Estat centralitzat no ha desplegat els serveis públics i les inversions públiques amb un criteri d’equitat entre territoris, és a dir, no ha oferit els serveis públics als diferents territoris en proporció a les seues necessitats. Aquesta afirmació és fàcil de comprovar amb la informació estadística disponible actualment i es pot comprovar la distribució territorial dels serveis públics en el moment de les transferències o la inversió mitjana d’infraestructures en períodes llargs. Aquesta evidència és una raó de pes per no creure que els problemes que es poden observar es deriven de la descentralització i s’arreglarien tornant a centralitzar les decisions.

Però la descentralització de l’Estat no s’ha fet bé, l’statu quo original s’ha perpetuat en els models de finançament successius, els desequilibris no s’han corregit després de 35 anys d’Estat autonòmic i no es resoldran mentre no s’aborde decididament l’objectiu d’anivellar el finançament de les comunitats, basant-lo en indicadors de necessitat raonables i objectius. Mentre no es faça això serà impossible encaixar diverses peces bàsiques de la nostra arquitectura institucional, relacionades amb el funcionament de l’Estat de les autonomies, la sostenibilitat de l’estat del benestar i l’estabilitat pressupostària. Resumit de manera molt directa, la desigualtat actual derivada de l’statu quo condiciona l’equitat de l’Estat de les autonomies, la suficiència financera del nostre estat del benestar i la confiança en les institucions. Així passa en general, però especialment a les comunitats autònomes (CCAA) pitjor finançades.

PIB per capita vs. recursos no financers per habitant. 2014 (CA de règim comú = 100)

Font: IGAE (Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques) i Comptabilitat Regional (INE).

En conclusió, l’origen de les gravíssimes dificultats actuals de la Generalitat Valenciana (GV) és que rep un finançament clarament insuficient des de fa dècades. És important subratllar-ho, perquè durant els últims anys l’opinió més estesa ha estat que els nostres desequilibris financers es devien a la despesa excessiva i al balafiament. Doncs bé, sense negar que hi ha exemples de balafiament i de corrupció, com en altres territoris i altres administracions, la causa principal dels problemes és que els recursos públics que rep la CV són molt inferiors a la mitjana de les CA i que, com en el conjunt de les CA, s’han afonat durant la crisi. Però en tot cas, les solucions dels problemes valencians han de formar part de les respostes a problemes més generals que afecten el conjunt de les AP, i especialment del funcionament de l’Estat autonòmic, en una perspectiva verdaderament federal, o potser confederal?

Gasten molt les comunitats autònomes? Tenen per això molt de dèficit?

El 75% de la despesa de les CA es fa en salut, educació i protecció social: són l’estat del benestar. Espanya gasta actualment en aquests serveis dependents de les CA 4 punts percentuals de PIB menys que la mitjana dels països de l’Eurozona, és a dir, uns 40.000 milions d’euros menys. És una dada que encaixa malament amb els missatges que diuen que les CA són massa propenses a la despesa, com s’indica de vegades, i que fan cas omís de quines són les seues competències. Si, malgrat gastar bastant menys que altres països, els comptes de les CA continuen desequilibrats, la conclusió ha de ser que hi ha un problema d’insuficiència financera global de les comunitats –i del conjunt de les AP– i que, òbviament, afecta encara més les que menys recursos tenen, perquè les necessitats de la seua població són homogènies. Si el problema d’insuficiència de les CA no existia de manera generalitzada abans de la crisi –o almenys no es manifestava en forma de dèficit–, ara existeix i explica les dificultats de moltes comunitats per a assolir els objectius d’ajustament fiscal marcats per l’Administració central seguint criteris de repartiment del dèficit discutibles, per no dir absurds, qüestionats fins i tot per la mateixa Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal (AIREF).

Malgrat la tremenda potència de foc de comunicació del Govern i dels mitjans de la capital d’Espanya, les dades són contundents. Allò que explica el comportament diferencial del dèficit públic a Espanya respecte de la zona euro no són les despeses de les CA, sinó el comportament dels ingressos públics. Davant de la incidència de la crisi a Espanya amb un retrocés de 3,6 punts del PIB el 2009, la recaptació es va afonar 6,1 punts de PIB respecte dels recaptats el 2007, un retrocés del 15% de la recaptació tributària i de gairebé 60.000 milions d’euros. En contrast amb això, en la zona euro un retrocés del PIB de 4,5 punts només va implicar un retrocés dels ingressos públics de 0,5 punts respecte dels recaptats el 2007. Aquest comportament dels ingressos públics explica més del 50% del dèficit públic espanyol el 2009, envers el 15% d’incidència dels ingressos en el dèficit del 2009 de la zona euro.

Font: Eurostat 2016. Elaboració pròpia.

Al contrari del que ha passat en l’Eurozona, a Espanya la reducció de la recaptació no s’ha recuperat sis anys després del xoc, els ingressos tributaris continuen situant-se en l’any 2015, 18.667 milions d’euros per davall de la recaptació del 2007, l’impost de societats se situa a 24.174 milions d’euros de distància respecte de la recaptació del 2007. No, definitivament el nostre problema no és la despesa pública, sinó la recaptació tributària.

Aquesta insuficiència de recaptació s’ha traslladat a les CA a través del funcionament de l’SFA. Actualment totes les CA de règim comú pateixen insuficiències financeres, a causa de l’afonament dels ingressos fiscals de totes les AP i, en particular, de les CA després de l’arribada de la crisi. Així, mentre les necessitats de despesa en serveis públics fonamentals no s’han reduït, perquè la població ha continuat creixent, envellint i empobrint-se, davant de la retallada dels recursos, el nivell de cobertura dels serveis públics fonamentals ha hagut d’ajustar-se a la baixa. Les CA gasten en salut, educació i protecció social 107.403 milions d’euros i reben 26.606 milions d’euros menys que aquesta despesa de l’SFA per a finançar aquests serveis. De fet, en contra del que anunciava el nou model quan va ser aprovat el 2009, les comunitats no han tingut des de llavors més recursos per a les seues competències en serveis públics fonamentals, sinó bastants menys. Entre el 2009 i el 2013 els seus ingressos reals es van reduir un 12% i la despesa real per capita en salut, educació i serveis socials ha acumulat ajustaments que s’acosten al 15%. No és cert, doncs, que en el cas de les CA la despesa social haja estat protegida. Sí que s’ha aconseguit que ho haja estat la que depén de la Seguretat Social, gràcies en gran manera a l’encert d’acumular un fons de reserva acumulat, però no en les d’educació, sanitat i serveis socials, en què les administracions no han estat igual de previsores.

Gasta més la Comunitat Valenciana que la resta de les comunitats? Per què té més dèficit?

La GV té el 2016 un pressupost de despeses no financeres de 13.513 milions d’euros, equivalent a 2.728 euros per habitant. Com a mitjana, en aquest exercici el conjunt de les comunitats es gastaran un 14% més per habitant, i algunes comunitats amb un nivell de renda semblant al nostre, com Astúries i Cantàbria, un 24% i un 37% més per habitant, respectivament. Aquestes despeses més baixes de la CV no es deuen al fet que tinga menys competències que les altres comunitats, sinó que té molts menys recursos, com a conseqüència del disseny defectuós i injust dels successius models de finançament, en particular de l’aprovat l’any 2009. Com a prova d’aquests resultats, n’hi ha prou d’esmentar que, malgrat gastar menys, la CV té molt més dèficit que altres comunitats. L’any passat, el 2015, la despesa de la GV va ser molt semblant a la d’aquest exercici, i un 15,3% d’aquesta despesa es va haver de finançar amb dèficit. Així doncs, tenim un dèficit elevat i, com que fa molts anys que estem així, hem acumulat molt de deute. Més que altres, sens dubte, però malgrat que hem gastat menys. Aquest desequilibri relatiu més alt només és possible si els nostres ingressos són més baixos que els d’altres comunitats autònomes. I ho són, substancialment i permanentment.

Quina és la dimensió de la insuficiència anual del finançament públic de la Comunitat Valenciana?

Els ingressos per habitant de la GV que provenen del model de finançament de règim comú aprovat per la Llei 22/2009 són més baixos, i també eren més baixos els dels models anteriors. I són més baixos, a més, els recursos que arriben a la GV per altres vies diferents del model, també importants per a les CA, com els fons estructurals europeus, l’FCI o els convenis de cooperació amb l’Administració central. En conjunt, la CV disposa d’uns recursos per habitant clarament més baixos per a prestar els mateixos serveis. Si tenim en compte l’any 2015, últim exercici per al qual es disposa de xifres comparables, la CV només va disposar del 89% dels recursos mitjans de les comunitats. Aquest percentatge implica disposar de 1.807 milions d’euros menys, una xifra molt important si es té en compte que ascendeix a 2 vegades i mitja el pressupost de la GV per a universitats i estudis superiors, 3 vegades la despesa en autonomia personal i dependència, i més de 2 vegades la suma de les polítiques d’infraestructures i de suport als sectors econòmics valencians.

Com afecta l’infrafinançament de la Comunitat Valenciana el desenvolupament econòmic i l’equilibri social valencians?

La permanència d’aquesta situació tan asimètrica té implicacions ben greus per a la CV, perquè la manté amb uns nivells de recursos que posen en dubte dos objectius molt importants del sector públic: la primera, la igualtat d’oportunitats dels ciutadans valencians en l’accés a un nivell determinat dels serveis públics fonamentals, respecte de la resta dels espanyols; i la segona, la capacitat efectiva del govern valencià de desplegar les seues polítiques socials i de foment del desenvolupament econòmic, per falta dels recursos que altres comunitats sí que tenen a disposició seua.

La CV pateix actualment els efectes d’un doble ajustament fiscal: l’un el pateix de manera permanent pel baix finançament i l’altre és comú al que han hagut de fer front totes les CA en arribar la crisi. Per a entendre què significa aquest doble ajustament fiscal valencià es pot assenyalar que la despesa per habitant d’algunes comunitats ara, després dels ajustaments dels últims anys, és més alta que la que la CV feia quan les coses anaven millor, abans del 2009.

Un resum de les conseqüències que l’assimilació d’aquestes restriccions tan enormes ha provocat és això: atesa la falta de recursos, per no allunyar-se molt de la mitjana en despesa sanitària i educativa per habitant, la GV ha reduït a nivells substancialment inferiors a la mitjana la resta de les despeses: ha frenat el desplegament de la política de dependència i gasta en serveis socials un 41% menys que la mitjana; i ha reduït les polítiques de foment del desenvolupament regional i la competitivitat, i n’ha situat la despesa un 28% per davall de la mitjana. Malgrat totes aquestes mesures restrictives, té més dèficit, és la més endeutada de totes les CA i la més dependent de l’assistència financera de l’Estat a través del FLA i per al pagament a proveïdors. En definitiva, la situació és gravíssima en tres sentits: condiciona la igualtat d’oportunitats dels valencians en l’accés a serveis públics essencials; redueix a mínims la potència de les polítiques de desenvolupament regional; i manté la GV en l’UCI, connectada als instruments de respiració financera assistida.

Hi ha solució?

El “problema valencià” és, doncs, fonamentalment de suficiència financera, però també d’equitat, d’igualtat de tracte, en definitiva, de justícia. Per a nosaltres són problemes dramàtics, però com que se sumen a molts altres problemes importants pendents al nostre país, no tindran solució sense un reconeixement de la gravetat que comporten per part d’Espanya i dels espanyols. En aquest sentit, cal insistir en una idea: sense un sistema més raonable de finançament autonòmic no serà possible estabilitzar financerament i institucionalment ni l’estat del benestar ni l’Estat de les autonomies, es tracta d’afers que han de ser considerats prioritaris.

Quines són les claus de la solució? El nostre punt de vista és que és possible trobar solucions útils per al conjunt dels problemes i el conjunt de les comunitats. Les condicions que aquest model ha de complir per a poder assolir aquests objectius és basar-se en criteris clars; preveure simultàniament les qüestions de suficiència i estabilitat, equitat i solidaritat, autonomia, coresponsabilitat fiscal i lleialtat institucional; i superar d’una vegada les restriccions derivades de l’statu quo. Per a aconseguir-ho:

Cal fixar, en seu parlamentària, un objectiu d’estat, per al conjunt d’Espanya, del nivell de despesa pública que s’ha de dedicar a educació, sanitat i protecció social, que responga a la prioritat reconeguda a aquestes funcions i siga compatible amb l’estabilitat pressupostària de les AP, i assegurar a cada administració encarregada de prestar aquests serveis recursos suficients i estables, amb garantia que no són finançats amb dèficit públic.

Per a disposar de recursos suficients i estables per a aquesta finalitat, i garantir que no tenen dèficit, cal dedicar a finançar aquests serveis essencials de l’estat del benestar amb les principals fonts tributàries (cotitzacions, IRPF, IVA i impostos especials), i assignar-les entre les diferents administracions en proporció als compromisos de despesa fixats i a les competències de cada una.

Per a anivellar la capacitat financera de les comunitats a l’hora de prestar aquests serveis públics fonamentals, cal assignar-los-hi atenent indicadors de necessitat basats en la població i la seua estructura per edats, i fer participar en la solidaritat que això implica totes les comunitats, incloses les forals.

Per a completar els recursos de les comunitats, cal assignar els tributs actuals cedits a finançar la resta de les competències i complementar els ingressos de les comunitats amb menys capacitat fiscal amb fons de desenvolupament més ben dissenyats que els actuals.

Per a reforçar l’autonomia i la coresponsabilitat fiscal de les comunitats, cal ampliar-ne la capacitat normativa en l’IRPF i la seua participació executiva en els òrgans de govern de l’administració tributària.

Per a disposar d’un horitzó realista i viable de tornada a la normalitat financera, adaptat a les circumstàncies de cada comunitat, cal avaluar la magnitud del deute acumulat i diferenciar-ne les distintes causes, i articular procediments de consolidació en el deute de l’Estat.

Un plantejament com el descrit és ambiciós, però pot ser compatible amb un marc financer com el que proposa l’actual Programa d’estabilitat 2016-2019, tot i que, òbviament, implica fer-hi ajustaments i, especialment, reordenar l’equilibri vertical: la relació entre ingressos i despeses de les diferents AP. En tot cas, aquests ajustaments són assumibles i permetrien millorar sensiblement el funcionament financer de l’estat del benestar i de l’Estat de les autonomies. Sense la recuperació de la confiança en tots dos puntals de la nostra estructura institucional serà difícil recuperar l’estabilitat política i social del nostre país, i això és imprescindible per a sostenir un camí de prosperitat econòmica i social.

Vet ací el marc en què la Comunitat Valenciana pot aspirar, i ha d’aspirar, a solucionar el conjunt dels problemes que fa massa temps que pateix i que han incidit greument en la seua trajectòria recent, ja que n’han debilitat el tradicional dinamisme i han hipotecat el progrés dels valencians, i també el del conjunt dels espanyols.

Algunes referències per a saber-ne més

COMISSIÓ D’EXPERTS ANOMENATS PER LES CORTS VALENCIANES (2013): “Criterios y propuestas para un nuevo sistema de financiación autonómica”. Corts Valencianes

JOSÉ IGNACIO CONDE-RUIZ I ALTRES: Evolución del Gasto Público por Funciones durante la crisis (2007-2014): España vs UE.

PÉREZ, F. i V. CUCARELLA (2015): La comparación de las necesidades de gasto por habitante, Fedea Policy Papers – 2015/09. Madrid, Fedea.

PÉREZ, J. A. (2012): “¿El ‘Levante infeliz’, un problema para el Estado?”, El País.

ZABALZA, A. i J. LÓPEZ-LABORDA (2011a): “El Nuevo sistema de financiación autonómica: Descripción, estimación empírica y evaluación”; en LAGO PEÑAS, S. i J.

MARTÍNEZ-VÁZQUEZ, ed.: Las transferencias intergubernamentales en España: Análisis y propuestas de reforma. Madrid, Institut d’Estudis Fiscals; p. 113-188.

ZABALZA, A (2016): “La subfinanciación autonómica”, El País.

*José Antonio Pérez és economista i membre de la Comissió d’Experts per a un nou sistema de finançament autonòmic de les Corts Valencianes.