Observaciones sobre el proyecto de ley valenciana de Costas

Se ha hecho público el llamado “Borrador de anteproyecto de ley de la Generalitat de protección y ordenación de la costa valenciana”, de fecha 3 del pasado mes de mayo, con la manifiesta propuesta de someterlo a información ciudadana y a continuación proceder a su debate en las Corts y elevarlo al rango de Ley.

Curiosamente no tiene exactamente el formato tradicional de toda norma legal, pareciendo más bien un conjunto de declaraciones de intenciones inconcreto y difuso. Quizás la causa debamos buscarla en el hecho de que más o menos la mitad del texto es simple copia literal, párrafo a párrafo, artículo a artículo, de una Ley similar aprobada el pasado año en Galicia. El resto es en general trasposición de dicha ley gallega con variantes escasamente significativas, si bien el texto de la norma valenciana ha eliminado un cincuenta por ciento de los diferentes apartados de la gallega que indicaban concreción, aspectos de participación ciudadana y procedimientos de garantías.

Yendo al texto publicado y en resumen podemos decir que esta propuesta hace referencia a dos cuestiones muy diferentes.

Por un lado trata de la gestión del Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT), esa franja de costa delimitada por el Estado y recogida en la Constitución Española (Art. 132) que constituye bien de dominio público y cuyos usos son regulados por la legislación estatal. La Ley propone negociar con el Estado central la gestión de tales usos. Obviamente la propuesta de negociar algo en el futuro no puede ser objeto de ninguna legislación, más bien diríamos que tras negociar lo que sea con el Estado central se podrá legislar sobre aquello que ya se haya acordado entre las partes.

Sin duda la cuestión a la que se pretende hacer referencia es la de las construcciones que actualmente se encuentran dentro del deslinde del DPMT y cuyos propietarios llevan tiempo exigiendo que se les permita la consideración de poseer la nuda propiedad de las viviendas y su suelo y que se encuentran ante la perentoria situación de inundabilidad por la evidente regresión del mar. Parecería más bien una propuesta con un notable tinte electoralista que una propuesta seria y rigurosa para intentar dar solución adecuada al problema. El resto de esta parte se refiere al uso de playas y acantilados para fines turísticos y de hostelería, lo que ya se encuentra recogido en la actual legislación y no parece requerir más que negociaciones de detalle.

En todo caso la Ley gallega no planteaba negociar con el gobierno central el uso del DPMT, sino que establecía un conjunto de usos determinados por la Xunta. El gobierno central llevó el caso al Tribunal Constitucional y éste falló hace un par de meses que no había tal apropiación de unos derechos exclusivos ya que el Estatuto de Autonomía reconocía desde su aprobación por las Cortes Generales en 1981 tal derecho a la Xunta y la competencia no es exclusiva del Ministerio sino compartida con la Xunta por el Estatuto de Autonomía, que como en todos los demás casos forma parte del ordenamiento jurídico del Estado según recoge los artículos 146 y 147 de la Constitución Española. Caso muy diferente sería el de la Comunidad Valenciana, cuyo estatuto de autonomía no recoge tal posibilidad y por tanto se mantiene en exclusiva la capacidad de regular el uso del DPMT por parte del ministerio. Será preciso recordar este detalle por si hubiera quien pretendiese defender esta presunta competencia del Gobern en base a la sentencia del TC, esa es la razón por la que esta curiosa propuesta legal actual se limita a declarar su intención de negociar en el futuro dichas posibles competencias.

Pero por otro lado la norma que se pretende llevar a las Corts es un conjunto de afirmaciones sobre un espacio difuso al que denomina “litoral” manifiestamente indefinido. Eso sí que parece que es el meollo de la propuesta.

Sin embargo nos encontramos con un amplio puñado de folios impresos dedicados a proclamar con el mayor entusiasmo la necesidad de defender un futuro ecológico, verde, natural, racional y equilibrado y a jurar por todo lo más sagrado el más profundo respeto del Gobern hacia tan altos ideales y su más alto compromiso por desarrollar tales objetivos, pero sin ninguna medida concreta para conseguir tan elevado fin, que se reduce simplemente a la declaración de una propuesta de zonificación cuyas características y usos se definen vagamente.

Se repite insistentemente en que ese espacio indefinido llamado litoral debe ser conservado, respetado, y cuidado con el mayor entusiasmo para su mejor aprovechamiento “social y económico”. Ahí, sin duda, al lector le empiezan a asaltar las dudas.

Sólo al final del texto en una Disposición Adicional se indica que una vez aprobada la Ley, el PATIVEL “deberá ser revisado para su adaptación a esta Ley en un plazo de tres meses a contar desde su entrada en vigor”, añadiendo en la Disposición Adicional Tercera que los ayuntamientos indicarán en ese mismo plazo cuales suelos pueden en su criterio ser urbanizados en la franja de un máximo de doscientos metros desde el DPMT.

Quizás no eran necesarios veinte folios del DOGV llenos de declaraciones de exaltación ecológica un tanto abstracta, para simplemente decir que la intención final es “revisar” el PATIVEL y urbanizar la primera línea de costa que esa norma ha pretendido preservar de un proceso urbanizador.

Hay que recordar que el PATIVEL se aprueba como Decreto de la Generalitat, no como Ley de las Corts. En consecuencia su revisión podría hacerse por vía Decreto nuevamente sin necesidad de una legislación previa que intente justificar su supuesta invalidez. ¿Para qué entonces esta Ley? ¿De quién tienen miedo? ¿De Bruselas?, ¿Del Tribunal Constitucional? ¿De los movimientos sociales conservacionistas que se manifiestan escandalizados de la pertinaz destrucción de la costa en manos de alcaldes y promotores asilvestrados? Probablemente de todo ello.

Llama entonces la atención el descuido y la ligereza del texto propuesto. Ya decimos que es copia literal en gran parte de la Ley aprobada en Galicia a finales del pasado año. Veamos:

Así en el Título 1 son copia literal palabra a palabra de los Capítulos íntegros 2, 3 con todos sus artículos y parte del 4, en el Título 2º casi todo el Capítulo 1º, especialmente literales los artículos de los planes de ordenación y de playas, en el Título 3º, todo el Capítulo 5, y en el resto de los Títulos y Capítulos son copia no literal o simples adaptaciones más de la mitad del texto.

Sin embargo observamos con sorpresa que mientras la Ley gallega tiene 73 artículos, la valenciana sólo tiene 59. ¿Qué se ha suprimido? Pues aunque resulte tan burdo, todos los artículos referidos a la protección, delimitación, concreción de usos y prohibiciones, los aspectos cívicos, de participación ciudadana, de igualdad de género, y los de garantías que llenaban folios y folios de la Ley gallega.

De esta manera si nos adentramos en la comparativa de ambas normas vemos que la copia carece de todo sentido por al menos tres poderosas razones: En primer lugar porque la costa gallega es atlántica y la valenciana mediterránea, con lo que las mareas no tienen punto de comparación, y en consecuencia las mediciones de aquello a lo que denominar litoral carece de cualquier parecido. En segundo lugar porque la costa gallega es la base de la más importante parte del PIB gallego por cuanto la marisquería y la pesca de bajura son no sólo un importantísimo capítulo de esa economía, sino porque sustenta casi el 20% del empleo del país y porque el marisco gallego es el producto importado de mayor valor añadido de su economía. Y por último, en tercer lugar, porque la estructura económica de Galicia no tiene relación alguna con la valenciana, y en particular en su costa o en esa precisa banda llamada litoral que la Ley gallega delimita con absoluta precisión y la valenciana deja en el limbo de los injustos, ya que en Galicia esa banda no está sobresaturada por el ladrillo ni por un turismo masivo destructivo, sino por aldeas, pueblos y puertos y rías cuyo aprovechamiento es casi el opuesto al que los valencianos amos del ladrillo y demasiados gobernantes locales quieren dar su primera línea de costa.

Además cabe destacar que en la transmutación de una legislación a otra han ocurrido fenómenos locales muy interesantes. La inmensa ambigüedad de la ley valenciana sorprende al lector. Por ejemplo define litoral como una franja de terreno entre la línea de mar y según una distancia que no se define con claridad cómo de 2.000 metros, o 500 metros, 200 metros, más de doscientos pero más o menos de 500 y menos de 200. Así el Art. 2º del Capítulo 1º dice: ¨El ámbito de aplicación de esta ley viene constituido por el litoral de la Comunidad Valenciana, entendido como la franja geográfica de anchura variable en la que se produce la transición entre los sistemas terrestre y marítimo con interacción de la naturaleza y las actividades humanas. A los efectos de la presente ley el litoral valenciano abarca la franja de anchura variable que abarca desde la primera línea de tierra no bañada por el mar y oscilará entre 500 y 2000 metros medidos en proyección horizontal. Con carácter general su anchura será de 500 metros, salvo cuando exista una clara discontinuidad con terrenos situados más allá de dicha franja donde así mismo se aprecie la interacción entre las actividades humanas y el mar. Excepcionalmente dicha franja podrá tener una anchura inferior cuando debido a barreras naturales o artificiales, como vías de transporte interurbano, se rompa la interacción entre el mar y dichas actividades humanas. El plan litoral de la Comunidad Valenciana delimitará la anchura de la zona litoral conforme a lo indicado en este precepto“.    

Luego deberemos ir a la definición de plan litoral. Art. 15. “El plan de ordenación costera es el instrumento de ordenación en ejecución de las determinaciones establecidas en la presente ley que pretende dotar al litoral de un marco normativo estable que lo proteja de forma efectiva a través de establecimiento de un conjunto de criterios y normas que garanticen una ordenación basada en criterios de sostenibilidad y la conservación, protección y puesta en valor de estos espacios del litoral de forma armonizada con su aprovechamiento económico.” Parecería que entonces se van a establecer claros criterios objetivos para el desarrollo de esas normas, pero a continuación sólo se ofrece un listado de determinaciones igualmente abstracto e indefinido.

En realidad todo el texto peca de una inmensa indefinición, vaguedad y un alto grado de abstracción lo que acaba llevando al redactor valenciano a hacer gala del tradicional barroquismo a que tan aficionado es el conservadurismo popular local, incluyendo verdaderas joyas de lenguaje típicamente marxista del estilo de “La parte primera de la parte contratante es igual que la parte primera de la parte contratante”, como por ejemplo cuando en el artículo 36 referido a usos prohibidos en lo que denomina “área de mejora” afirma que estarán prohibidos: “Los usos prohibidos en suelo no urbanizable de conformidad con el (sic) dispuesto en la legislación urbanística sin perjuicio de lo indicado en esta Ley para los núcleos tradicionales regulados en el Art. 18”, y a continuación buscamos el Artículo 18 y vemos que es un artículo simplemente dedicado a definir el concepto de playa. Con la mejor voluntad buscamos la posible referencia al margen de la probable errata, y encontramos el artículo 23 “Zonificación del litoral”: “Área de mejora ambiental y paisajística: comprende los espacios que sin reunir las condiciones de los anteriores [se refiere a los espacios que llama de protección ambiental] se mantienen mayoritariamente libres de procesos de urbanización y degradación o sufrieron procesos de desnaturalización fácilmente reversibles, por lo que exigen acciones de protección, recuperación y mejora de sus condiciones”.  Sin que quede claro si eran suelos urbanizables o no y qué acciones requieren, con lo que la indefinición definitiva resulta palmaria. Intentando aclarar por qué se hace referencia a un supuesto artículo 18, puede pensar el lector que quizás sea una simple errata y la referencia real sea un llamado Artículo 28, en el que en alguno de sus apartados se hace alguna referencia al DPMT entre otros.      

Sin embargo lo más importante es que en todo este conglomerado de vaguedades hay un punto en el que se establece que a la hora de urbanizar alguno de estos espacios vagamente protegidos (o no, no se sabe) resultara preceptivo que sea el ayuntamiento de esa localidad costera quien informe de qué uso debería en su opinión darse a esos suelos. O sea que al final toda la farfolla ecologista se resume en que se protegerá o no y en indefinida medida a aquellos suelos que al ayuntamiento le parezca adecuado urbanizar o no, todo eso expresado con confusa vaguedad. Por ahí deberíamos haber comenzado.

Por otra parte la Ley gallega dedica numerosos artículos a normas específicas y muy concretas de protección de su litoral (perfectamente definido en su extensión) para su máximo mantenimiento estable y de esta manera su mejor uso en relación a las tareas de marisquería y pesca, urbanas, portuarias y turísticas, buscando un futuro lo más estable y conservacionista posible, incluyendo incluso medidas didácticas que deberán incorporarse a planes de estudio infantiles y juveniles y labores de promoción de la educación cívica. Obviamente todo eso está absolutamente ausente del borrador de la ley valenciana.

En conclusión si esta Ley se aprobase como está no dudamos que crearía una enorme inseguridad jurídica ante la inmensa falta de concreción y la notable vaguedad de sus prescripciones. Nada puede ser peor para una norma legal. Y no se diga que toda esa concreción se pretenderá desarrollar en un futuro reglamento, pues los reglamentos de las leyes lo que hacen es aplicar la Ley a la realidad fáctica, pero aquí no parece haber materia alguna concreta que aplicar.

En conclusión, sería preciso alegar en este periodo de alegaciones abierto, tanto que una norma legal no puede hacer referencia a que en el futuro se pretenderá negociar con otro nivel administrativo como es el gobierno central o el MITECO. Eso es más bien una declaración de intenciones que una normativa aplicable a ninguna cuestión. Espere, al menos en esta parte, la legislación a lo que se pueda acordar con el gobierno central y luego ya se podrá legislar positivamente.

Y en segundo lugar será preciso advertir que una norma tan vaga y difusa que en consecuencia crea una gran inseguridad jurídica y que dejaría en manos de los tribunales interpretaciones enormemente variables, no es lo más prudente, y que si esto se hace con la oscura intención precisamente de dejar una gama de interpretaciones inmensa en manos de ayuntamientos, y en última instancia de los Tribunales, se comete un grave error cuyas consecuencias pueden resultar desastrosas para vecinos, organizaciones ecologistas, ayuntamientos y promotores inmobiliarios.