Legado, declive y vigencia de los Ayuntamientos del Cambio
1. Ascenso y declive de los ayuntamientos del cambio
En mayo de 2015, un conjunto de fuerzas políticas nacidas de movilizaciones ciudadanas conquistaron el gobierno de Madrid, Barcelona, Zaragoza, La Coruña, Ferrol, Santiago de Compostela y Cádiz. La práctica totalidad de la cabecera del sistema urbano español quedaba así gobernada por alcaldes y alcaldesas que tenían en común su orientación progresista y su falta de obediencia a los partidos políticos tradicionales.
Puesta en perspectiva histórica, la irrupción de estas fuerzas en la política municipal guardaba ciertas similitudes con la llegada de las fuerzas progresistas a los ayuntamientos la primavera del año 1979, después de las primeras elecciones municipales democráticas. Los nuevos gobiernos venían impulsados por los movimientos sociales, no pertenecían al establishment existente, levantaban grandes expectativas y propugnaban una agenda política fuertemente innovadora.
Cuatro años después, los resultados de las elecciones municipales del 26 de mayo de 2019 señalan el eclipse de estas experiencias en la práctica totalidad de ciudades donde estas habían triunfado. Incluso allí donde han conservado una cierta fuerza o capacidad de maniobra, incluso allí donde puedan mantener la alcaldía, las fuerzas políticas que ganaron hace cuatro años en las principales ciudades españolas han perdido empuje propulsivo y capacidad transformadora.
Resultaría prematuro intentar ahora, en una nota de urgencia, ensayar el balance de estas experiencias. Como prematuro sería, asimismo, dar por resueltos los problemas que las ha impulsado y por amortizadas las políticas que han querido llevar a cabo. Sin embargo, vemos en estos días cómo, de manera más o menos interesada, se destaca el carácter episódico y fugaz de los ayuntamientos del cambio, y se les empieza a describir como una anomalía histórica escasamente relevante.
Ante estas previsibles lecturas, que se apresuran a dar estas experiencias por enterradas, resulta conveniente señalar sus fortalezas y reivindicar los muchos aspectos positivos de su legado. Asimismo, conviene reflexionar sobre las debilidades que se encuentran en el origen de su declive. Finalmente, y esto es seguramente lo más importante, hay que debatir hasta qué punto las propuestas de los ayuntamientos del cambio continúan vigentes y analizar la forma como su experiencia puede proyectarse hacia el futuro. A dichos fines dedicaremos estas notas.
2. Las fortalezas: las bases de un legado difícilmente reversible
La primera aportación positiva de los nuevos gobiernos municipales ha sido el cambio de temas y prioridades en la agenda política de los gobiernos locales. Mientras en períodos inmediatamente anteriores los ayuntamientos de las grandes ciudades habían estado sobre todo preocupados por el desarrollo urbanístico e inmobiliario y por la actividad empresarial, los ayuntamientos del cambio han tratado de desplazar el foco hacia las condiciones de vida de la ciudadanía. Así, han querido centrar su actuación en las políticas sociales, la vivienda asequible, la rehabilitación y la movilidad. El incremento del gasto social, los planes de rehabilitación de barrios, las medidas de contención del tráfico (super-illes en Barcelona, Madrid Central) y el fomento del transporte público son muestras de este cambio en las prioridades. Es aún temprano para evaluar los resultados de estas políticas, que presentan, obviamente, luces y sombras, pero el cambio de orientación en la agenda ha sido evidente.
Este nuevo orden de prioridades se ha acompañado por una voluntad bastante decidida de contrarrestar el poder de las grandes corporaciones y los intereses empresariales en la ciudad. Esta voluntad se ha hecho evidente por ejemplo en los litigios sobre la gestión del agua (en Madrid, en Barcelona, en Terrassa) y la energía (denuncia y acción contra la pobreza energética, fomento de operadores locales de energía). La voluntad de oponerse al poder omnímodo de las corporaciones económicas también se ha hecho evidente en los intentos de limitar los efectos perniciosos de las economías de plataforma (Uber, Airbnb), así como de regular los usos turísticos, preservando el espacio público y tratando de recuperar para la colectividad una parte más importante de sus beneficios. Estas actuaciones se han acompañado, con éxito diverso, del fomento de iniciativas de economía social y cooperativa, incluso priorizándolas en determinados procesos de contratación o concesión municipal.
La tercera aportación innovadora de los ayuntamientos del cambio ha sido la voluntad de transformar las formas de gobernar. Así, los avances en la participación ciudadana, ya iniciadas parcialmente en periodos anteriores, han sido ampliados con otras formas de implicación ciudadana. De este modo, los ayuntamientos han llamado a los vecinos no sólo a dar su opinión, sino también, en muchos casos, a contribuir al diagnóstico, establecer los objetivos, diseñar e incluso gestionar conjuntamente con la administración las actuaciones propuestas. Estos planteamientos han tenido por objetivo, además, mantener y fortalecer las prácticas ciudadanas y los movimientos reivindicativos que habían impulsado los cambios políticos en los ayuntamientos. El rendimiento de dichas iniciativas ha sido desigual, pero no hay duda de que han planteado bajo una nueva luz los temas de la democracia, la proximidad y la relación entre prácticas ciudadanas y gobiernos locales.
Los ayuntamientos del cambio se han mostrado también particularmente activos en el debate y las acciones relativas a las formas de vida y los valores sociales. Así, han proliferado las actuaciones sobre las cuestiones de género, el racismo, las actividades de cuidado y la acogida de refugiados o inmigrantes. Estas iniciativas, además de subvenir necesidades inmediatas y perentorias, han querido contribuir a “politizar la vida cotidiana”, como en alguna ocasión se ha afirmado. De nuevo, los efectos prácticos han sido variados, pero es posible que las aproximaciones críticas y transformadoras a la vida cotidiana hayan dejado una huella difícil de borrar.
Finalmente, en un contexto español y europeo cada vez más condicionado por debates basados en identidades y confrontaciones territoriales, los ayuntamientos del cambio han podido representar un elemento de estabilidad y de integración política. Se han dado así dos paradojas. Por un lado, estos gobiernos, que presuntamente eran impulsados por actitudes emocionales (la “indignación”, en primer lugar), han acabado destacando por su actitud racional en un contexto de creciente emotividad en la vida pública. Por el otro, mientras se había presumido que la presencia de elementos “antisistema” en el gobierno local tendría efectos deletéreos, los gobiernos del cambio han terminado preservando y fortaleciendo las instituciones ante la degradación, corrupción e instrumentalización a las que han sido sometidas por parte de fuerzas políticas tradicionales. Seguramente, tampoco es irrelevante, en un contexto como el español, que durante el último mandato no parece haberse producido ningún episodio destacado de corrupción en el gobierno de estas ciudades.
3. Las debilidades: limitaciones propias, hostilidad externa y contexto internacional
Este conjunto de elementos dibujan una ejecutoria y un legado bastante positivo. Sin embargo, el eclipse político de los ayuntamientos del cambio es hoy evidente. ¿Cuáles han sido los factores propios y de contexto que lo han propiciado? De nuevo, cualquier juicio terminante sería prematuro. Sin embargo, pueden señalarse los cinco factores siguientes.
El primer elemento que sin duda ha debilitado los proyectos de cambio local ha sido el languidecer de los movimientos ciudadanos que se encontraban tras la victoria de mayo de 2015. Un episodio similar tuvo lugar después de 1979, cuando las asociaciones de vecinos, que habían protagonizado las luchas ciudadanas y condicionado intensamente la vida local durante la Transición, iniciaron un progresivo declive. Tanto en un caso como en el otro, el descenso de la movilización puede explicarse por el clásico efecto desmovilizador de la victoria, por relativa que esta sea. En estos últimos cuatro años, sin embargo, la pérdida de conexión de los gobiernos locales con los movimientos y las prácticas ciudadanas ha sido, en la mayoría de los casos, muy rápido, hasta llegar a episodios de antagonismo. Los intentos de co-producir políticas y de jugar a ambos lados de la mesa —es decir, de ser a la vez gobierno y movimiento— han tenido una fortuna relativa y limitada.
Otro factor que ha contribuido al declive de los ayuntamientos del cambio ha sido el éxito escaso a la hora de articular instrumentos de acción política estables y cohesionados. Es cierto que pasar del movimiento a las instituciones y, al mismo tiempo, construir organizaciones políticas constituía una tarea colosal. Es posible también que el acceso prematuro a responsabilidades de gobierno —sin experiencia previa y sin haber consolidado las herramientas de movilización— haya propiciado el distanciamiento entre quienes se han integrado en las instituciones y quienes han seguido fuera. Pero no hay duda de que la fragmentación, las pugnas internas y, al final, la pérdida de unidad en la contienda electoral han pasado una pesada factura. Los movimientos que impulsaron los ayuntamientos del cambio mostraban una (justificada) desconfianza hacia los partidos políticos y sus mecanismos de funcionamiento. Pero la incapacidad de crear y consolidar “cuerpos intermedios” (partidos u organizaciones unitarias) para articular el impulso ciudadano, unificar los objetivos y dotarse de un programa ha sido una fuente de debilidad permanente y decisiva.
La tercera debilidad que ha condicionado la ejecutoria de las transformaciones locales ha sido la dificultad de formular proyectos alternativos para el desarrollo de las ciudades. Los movimientos que los impulsaron se habían caracterizado por la reivindicación de los derechos ciudadanos y la denuncia de las políticas neoliberales y la austeridad. A pesar de su carácter aparentemente ofensivo, desde el punto de vista de las políticas su esencia era en buena medida defensiva. Para adoptar estrategias de contenido ofensivo, que pudieran incidir permanentemente en la relación de fuerzas, habría sido necesario disponer de perspectivas de conjunto en el campo urbanístico, social, ambiental y económico. Pues bien, a pesar de la existencia de muy meritorias realizaciones parciales, se ha carecido de estos horizontes de referencia. La debilidad puede atribuirse, en parte, a limitaciones territoriales: la mayoría de los ayuntamientos del cambio ha gobernado sólo una pequeña parte de sus respectivas áreas metropolitanas. Este hecho contrasta con la evidencia de que ningún proyecto urbano efectivamente transformador puede emprenderse hoy sin abarcar los ámbitos metropolitanos realmente existentes. También ha faltado, obviamente, tiempo: en los inicios de la democracia, los ayuntamientos, incluso los más exitosos, tardaron casi una legislatura en definir proyectos de futuro para sus ciudades. Faltos del espacio y el tiempo adecuados, a los ayuntamientos del cambio les ha costado dibujar perspectivas de futuro viables y comprensibles.
Si las tres debilidades anteriores tienen, en buena medida, orígenes endógenos, hay que reconocer también que los ayuntamientos del cambio han tenido que moverse en un entorno especialmente hostil. Desde el primer momento, la práctica totalidad de los medios de comunicación, los poderes económicos y las fuerzas políticas establecidas mostraron una aversión abierta y una desconfianza extrema hacia ellos. Se han encontrado así en una situación bastante más negativa que los gobiernos locales de los inicios de la democracia, que, al menos, contaron con el apoyo de una parte de los medios. A esta animadversión declarada, que en ocasiones ha tomado connotaciones de resentimiento de clase, se han añadido las trabas impuestas desde el gobierno del Estado, los respectivas autonomías e incluso otros entes locales: la Ley de sostenibilidad y racionalización de la administración local, las carencias en la legislación en materia de vivienda, la elusión (y, a menudo, la deslealtad) de otras administraciones en materia de financiación y de prestación de servicios han supuesto un impedimento decisivo a lo largo del mandato.
Finalmente, hay que tener en cuenta que el advenimiento de los gobiernos del cambio coincidió con el inicio de un giro político en Europa. En 1979, los ayuntamientos democráticos iniciaron la construcción del Estado del bienestar local justamente en el momento en que este empezaba a ser desmantelado en buena parte de los países de Europa occidental. Pues bien, los ayuntamientos del cambio emprendieron su andadura cuando los movimientos ciudadanos en respuesta a la crisis económica —15-M en España, plaza Syntagma en Grecia, Occupy en Gran Bretaña, nuits debout en Francia— habían llegado al cenit de su influencia. A partir de entonces, empezaron a declinar, de tal manera que los temores y la indignación de los grupos sociales subalternos (clase trabajadora precaria, clase media) empezaron a expresarse a través de orientaciones políticas. Estas han adoptado a menudo connotaciones xenófobas, racistas y autoritarias. En el caso español, el estallido de sentimientos nacionalistas enfrontados —en Cataluña y en el conjunto de España— ha acabado constituyendo un factor de distracción formidable respecto a las reivindicaciones, la agenda y las actuaciones de los ayuntamientos del cambio. Más aún, el conflicto nacional ha sido explotado por parte de los contrincantes políticos para poner en dificultades del gobiernos locales del cambio, con un éxito, por cierto, muy notable.
4. Las perspectivas: la vigencia de las apuestas de fondo
La situación actual obliga a plantearse si el declive de los ayuntamientos del cambio constituye sólo una interrupción de la experiencia o, por el contrario, en conlleva su liquidación definitiva. De entrada, debe constatarse que las problemáticas que llevaron al advenimiento de los gobiernos locales del cambio perduran. Las penurias que afectan a una parte sustantiva de la población continúan y, en no pocas ocasiones, se agravan, pese a que según los indicadores económicos la crisis iniciada en 2008 habría quedado superada. Ni que decir tiene, asimismo, que otras contradicciones sociales básicas, como las cuestiones de género o la problemática ambiental, siguen sin conocer mejoras sustantivas. Ninguna de las fuerzas políticas tradicionales —ni en España, ni en Europa— parece, de momento, capaz de vehicular una respuesta efectiva a estas problemáticas de fondo. El espacio para unas políticas alternativas continúa, pues, existiendo y parece indicar la necesidad de fuerzas políticas capaces de articularlas a escala local y supra-local.
Un segundo elemento que señala la vigencia de la apuesta de ayuntamientos transformadores es la relevancia de la escala local en un mundo globalizado. Como se ha explicado tantas veces, la interdependencia económica y la integración de las ciudades en redes globales, lejos de reducir la importancia de los factores locales tienden a exaltarla. Así, las diferencias entre áreas urbanas resultan decisivas tanto a la hora de atraer inversiones y actividad, como en las condiciones de vida de la población. Por ello, las políticas elaboradas y aplicadas en las ciudades ganan una importancia cada vez más alta, ante el relativo debilitamiento de los Estados. En este contexto, la posibilidad de levantar alternativas desde el ámbito local parece particularmente decisiva. Lo será más todavía, si las ciudades consiguen coordinar sus estrategias y construir alianzas para hacer frente a grandes corporaciones e influir sobre las instituciones estatales o europeas. El futuro de los gobiernos locales del cambio depende, en buena medida, de su capacidad de “re-escalar” sus políticas e influencia.
El tercer elemento que ratifica la necesidad de la reconstrucción de la experiencia es la vigencia de la agenda de los ayuntamientos del cambio. Como se ha indicado, ante el incremento de la desigualdad, la crisis habitacional, los retos ambientales y la discriminación de género esta ha puesto en primer plano la equidad social, la vivienda, la sostenibilidad y las políticas feministas. Los ayuntamientos del cambio han ensayado asimismo nuevas formas de gobernar destinadas a reducir la distancia entre ciudadanía e instituciones, y han promovido la organización colectiva frente a la fragmentación y la individualización social. Tanto desde el punto de vista del contenido como de los instrumentos, se trata de una agenda que, lejos de perderla, gana actualidad cada día.
El cuarto aspecto que permite afirmar la pertinencia de experiencias transformadoras locales es la necesidad de los sectores más desfavorecidos de contar con herramientas de movilización social. La experiencia de las últimas décadas muestra que transformaciones decisivas sólo tienen lugar cuando una parte consistente de la ciudadanía se moviliza para defender sus intereses. Además, el hecho de disponer de instrumentos de movilización capaces de proponer alternativas progresistas es la única garantía de que la indignación social no acabe siendo canalizada e instrumentalizada por fuerzas reaccionarias y totalitarias como, por desgracia, ya ocurre. La construcción de estos instrumentos requiere a menudo una maduración lenta, pero es un requisito imprescindible para consolidar proyectos de transformación social.
Finalmente, la razón última para reivindicar su continuidad es el impacto positivo que la experiencia de los ayuntamientos del cambio ha tenido ya en las ciudades que han gobernado y en el conjunto de la sociedad. Se han podido producir, sin duda, episodios de sectarismo, de inexperiencia y de ingenuidad, pero en conjunto, las políticas aplicadas por los ayuntamientos, así como la movilización de energías sociales que han propiciado, han permitido avances positivos en campos muy diversos. No en vano, su ejecutoria ha atraído incluso la atención internacional. Por ello, urge ahora capitalizar, debatir y explicar la experiencia, evitando dejar el balance en otras manos, previsiblemente interesadas en ofrecer una versión negativa. Y resulta asimismo perentorio dotarse de las estrategias y los instrumentos necesarios para dar continuidad a los proyectos transformadores en nuestras ciudades.
