La pirámide de la corrupción

La conjunción de poder político, dinero y captura de los controles produce monstruos. La corrupción rara vez es el resultado de la actuación aislada de una persona. Los grandes casos de corrupción pública muestran la existencia de una estructura relacional en la que convergen diversos actores y factores que permiten transformar una decisión ilegítima o arbitraria en una actuación aparentemente legal. Para comprender mejor este fenómeno resulta útil representarlo como una pirámide, en cuya cúspide se sitúan los actores que intervienen directamente en la operación corrupta mientras que la base estaría formada por las condiciones y culturas institucionales que hacen posible su desarrollo y permanencia.

La parte visible de la corrupción estaría, pues, formada por tres vértices. El primero lo constituye el político corrupto, quien dispone de la capacidad de decisión pública. Puede adjudicar contratos, otorgar subvenciones, conceder licencias, impulsar modificaciones urbanísticas o influir en nombramientos. Su aportación al sistema corrupto es el ejercicio desviado y torticero del poder que le ha sido confiado.

El segundo vértice es el corruptor, normalmente una empresa o grupo económico que persigue obtener ventajas ilegítimas respecto de sus competidores burlando las leyes del mercado que obligan a la concurrencia pública. Aporta los recursos económicos necesarios para alimentar la relación corrupta mediante sobornos, comisiones, financiación irregular al partido del político decisor, favores futuros como las puertas giratorias, o beneficios indirectos. En ocasiones intervienen intermediarios, comisionistas conocedores de las debilidades del político corruptible que se ofrecen a la empresa corruptora a cambio de una parte de los beneficios.

El tercer vértice, frecuentemente olvidado en el debate público y, lo que es más grave, en los procedimientos judiciales cuando se destapan los casos, es el funcionario que gestiona o el técnico responsable de los trámites administrativos que proporcionan apariencia de legalidad a los amaños. Es quien redacta pliegos orientados a adjudicar el contrato al corruptor, emite informes favorables de conveniencia, omite objeciones jurídicas, justifica la fragmentación de contratos o las urgencias propiciadas por ausencia intencionada de planificación, certifica ejecuciones deficientes, sobrecostes inaceptables o niega perjuicios a la administración por enriquecimientos ilícitos. Su intervención resulta decisiva porque convierte una decisión arbitraria y fraudulenta en un procedimiento aparentemente ajustado a Derecho. “No encontrarán nada, el expediente está perfecto” suelen repetir los decisores corruptos cuando se les investiga. Zaplana privatizó fraudulentamente unas ITV con unos pliegos administrativos amañados que recibieron el informe favorable de los servicios jurídicos, juzgado y condenado en primera instancia hace tres años, la sentencia definitiva sigue durmiendo en la Sala Segunda del Tribunal Supremo.

La interacción de estos tres actores produce una combinación perversa y peligrosa para el buen funcionamiento de las administraciones públicas: poder político, dinero y apariencia de legalidad. Cuando estos elementos convergen sobre una misma decisión pública, la corrupción pierde su condición de conducta individual y se transforma en un fenómeno organizativo, por eso decimos que España sufre de corrupción estructural.

Sin embargo, esta explicación sigue siendo insuficiente. Mi experiencia acumulada y el estudio de centenares de casos demuestra que estos tres actores no podrían actuar de manera sostenida sin una base institucional que lo permitiera. Por ello la imagen del triángulo termina evolucionando hacia la de una pirámide.

La base de esa pirámide está constituida por la debilidad institucional y la mala calidad de nuestra democracia carente de una estrategia estatal de prevención y lucha contra la corrupción e inmersa en una cultura de enriquecimiento desvergonzado donde comisiones millonarias por contratos adjudicados sin concurrencia quedan blanqueadas como negocios lícitos. Recuerden aquella frase de “yo he venido a la política a hacerme rico”. Después de ella hubo premio: mayorías absolutas durante veinte años. Cuando las organizaciones públicas están lideradas por personajes sin escrúpulos que impiden la existencia de sistemas de integridad eficaces y sólidos que las alineen con el interés general, los riesgos de corrupción aumentan exponencialmente. La ausencia de procedimientos claros, la discrecionalidad abusiva, la falta de planificación intencionada y la insuficiente profesionalización de las estructuras administrativas creadas a medida de este tipo de personajes, generan ecosistemas propicios para una cultura del pelotazo que pasa por la captura de los órganos que toman las decisiones públicas y de sus controles.

Un segundo elemento fundamental es la opacidad. Allí donde la información no es accesible, donde los expedientes son difíciles de consultar, donde los grupos de interés se mueven libremente entre bastidores o donde los procesos de tomas de decisión permanecen ocultos, la corrupción encuentra su terreno fértil. La transparencia no elimina por sí sola la corrupción, pero sí la dificulta enormemente.

La tercera pieza de la base es la captura o ausencia de controles efectivos. Los sistemas democráticos descansan sobre una compleja red de controles internos y externos creados precisamente como contrapesos para dificultar los desvíos de poder: intervención, auditorías, tribunales de cuentas, agencias antifraude, fiscalías especializadas, órganos de transparencia, inspecciones y control parlamentario. Cuando estos órganos son debilitados, carecen de medios suficientes o son colonizados políticamente, dejan de actuar como barreras frente a la corrupción y pueden convertirse en simples elementos decorativos del sistema o incluso en colaboradores necesarios.

La sentencia del caso Ábalos de la que tanto se está hablando deja prácticamente intactos dos de los vértices del triángulo. El corruptor, además, se ha quedado impunemente con la mayor parte del botín millonario de sus fechorías y no entrará en la cárcel que es lo que realmente temen estos delincuentes. A los responsables de los controles administrativos que debían haber impedido que sus entidades públicas sufrieran los fraudes, ni se les ha molestado.

A todo ello se suma la falta de rendición de cuentas. La corrupción prospera cuando las decisiones públicas no tienen consecuencias para quienes las adoptan. La inexistencia de responsabilidades políticas, disciplinarias, contables o penales genera un mensaje de impunidad que favorece la repetición de conductas indebidas. Si esa ausencia de consecuencias punitivas procede de los mismos tribunales, la combinación explosiva está servida. El caso Naseiro, que en mi opinión fue la madre de todas las corrupciones, terminó con un archivo por el Tribunal Supremo a principios de los años noventa del siglo pasado al anular la batería de indicios y pruebas acumuladas por el magistrado instructor y que eran mucho más contundentes que las que hoy han llevado al procesamiento del expresidente Rodríguez Zapatero. Deseado o no, aquel mensaje desde tan altas instancias de que unas grandes empresas constructoras pagasen comisiones a un partido político por obras adjudicadas sin consecuencias punitivas, abrió la barra libre donde ha bebido buena parte del sistema político actual, especialmente los dos grandes partidos que se vienen alternado en el poder desde hace cuarenta años y que durante tan largo periodo se han desentendido de las recomendaciones que en materia de prevención y lucha contra la corrupción emitían organismos como la OCDE, GRECO o el mismísimo FMI. En 2022, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) destapaba que las cinco grandes constructoras (algunas ya estuvieron involucradas en el citado caso Naseiro) se repartían los grandes contratos de obras y servicios. El expediente finalizó con sanciones que sumadas alcanzaban poco más de 200 millones de euros, cantidad irrisoria si se compara con los beneficios millonarios de unos contratos que burlaron los precios de mercado durante un cuarto de siglo. Previamente, en 2013, el Tribunal de Cuentas Europeo emitió un informe en el que, comparando los costes de construcción de 1000 metros cuadrados de autopista en similares condiciones, en España costaba el doble que en Alemania.

La politización de los órganos de control constituye otro factor especialmente relevante. Cuando las instituciones llamadas a supervisar la legalidad dependen de quienes deben ser controlados, se produce un fenómeno de captura institucional que vacía de contenido los mecanismos de control y vigilancia democrática. Numerosos informes de GRECO, de la OCDE y de otros organismos internacionales han insistido en la necesidad de garantizar la independencia real de estos órganos para prevenir la corrupción.

Finalmente, la insuficiente protección de los denunciantes de corrupción constituye una de las mayores debilidades de los sistemas de integridad. En muchos casos, las primeras señales de corrupción son conocidas por empleados públicos o trabajadores que observan cómo se producen las irregularidades desde dentro de la organización. Si estas personas no cuentan con canales seguros y garantías efectivas frente a represalias, la información permanece oculta y la corrupción continúa enraizando sus tentáculos. Nadie se ha preocupado de que España cumpla íntegramente la Directiva (UE) 2019/1937 conocida como “Whistleblowers” promulgada por el parlamento europeo para proteger a las personas que informan o denuncian la corrupción, hasta los sindicatos se han desentendido cuando esta Directiva es un instrumento de protección para los trabajadores contra las represalias que sufren de los corruptos. Siete años después de su promulgación hay territorios que no cuentan con la autoridad territorial de protección impidiendo que la autoridad estatal, ya de por sí con escasos recursos, pueda actuar en esos territorios. Asimismo, se han nombrado autoridades en algún territorio con estrechos vínculos con condenados por corrupción sin que salte ninguna alarma, todo ello muy propio de un ecosistema social enfermo.

La representación piramidal permite comprender que la corrupción no es únicamente un problema moral de individuos concretos. En el fondo es un problema de diseño institucional y de mal gobierno en línea con el análisis clarividente de Daren Acemoglu y James A. Robinson en su ensayo 'Por qué fracasan los países'. Los corruptos aparecen en todas las sociedades, lo que diferencia a unas de otras es la capacidad de sus instituciones para detectarlos, investigarlos, sancionarlos y apartarlos del ámbito público. Por ello, las políticas modernas de integridad pública han desplazado progresivamente el foco desde la mera persecución penal hacia la prevención. El objetivo ya no consiste únicamente en castigar a quienes participan en el triángulo corrupto, sino en reforzar la base institucional para impedir que ese triángulo pueda llegar a formarse.

En última instancia, la mejor política anticorrupción no es la que produce más condenas, o que estas sean muy altas, sino la que consigue que el político corrupto, el empresario corruptor y el funcionario colaborador nunca lleguen a encontrarse bajo el amparo de una estructura institucional débil. Cuando la transparencia funciona, los controles son independientes y cuentan con medios, existe rendición de cuentas, las decisiones políticas se toman desde la integridad y los denunciantes están protegidos, la pirámide se derrumba antes de que la corrupción pueda consolidarse.