El Consejo de Europa insta a España a reformar la ley de Seguridad Ciudadana “por su potencial represivo”

España debería reformar la ley de Seguridad Ciudadana. Es la conclusión del dictamen sobre España adoptado el pasado viernes por la Comisión de Venecia del Consejo de Europa. Dicha revisión “debe ir acompañada de una evaluación en profundidad del funcionamiento práctico de la ley y su impacto en los derechos humanos dado su potencial represivo”, afirma el organismo consultivo del Consejo de Europa, formado por expertos independientes en el campo del derecho constitucional.

En su dictamen, la Comisión de Venecia hace una serie de recomendaciones, incluyendo que los delitos “cuasipenales” (aquellos por los que se pueden imponer multas elevadas) y las atribuciones coercitivas de la policía se describan con más precisión, y que las regulaciones detalladas a nivel sublegislativo sean adoptadas para reflejar la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional español y que sirva de guía a la policía en su trabajo diario.

El dictamen fue solicitado en octubre de 2015 por el Comité de Seguimiento de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. La Comisión de Venecia aplazó su preparación a causa de las elecciones y en espera del examen de varias disposiciones de la ley por parte del Constitucional, y la reanudó cuando el Constitucional dictó su sentencia de noviembre de 2020, en la que avalaba gran parte de las normas.

El dictamen de la Comisión de Venecia se centra en las disposiciones que más han llamado la atención en España: la normativa sobre controles y registros de personas en lugares públicos; la vigilancia de manifestaciones espontáneas y la responsabilidad de los organizadores de éstas; las severas sanciones administrativas previstas por la Ley y las devoluciones de extranjeros en la frontera española en Ceuta y Melilla.

La Comisión de Venecia se basa en gran medida en las conclusiones del Constitucional. Sin embargo, opina que “si una norma conduce a abusos en la práctica, esta norma debe ser modificada, circunscrita o acompañada de salvaguardas adicionales, aunque en teoría sea constitucionalmente aceptable”.

El Consejo de Europa reconoce que el Parlamento español está considerando un proyecto de reforma de la ley, y anima al legislador “a realizar una evaluación en profundidad del funcionamiento práctico de la ley y su impacto en los derechos humanos y las libertades. Dado el potencial represivo de esta ley, dicha revisión debe realizarse con regularidad”.

Según el dictamen, la ley de Seguridad Ciudadana “contiene una serie de disposiciones abiertas que confían a la policía amplios poderes, pero no indican en qué situaciones se pueden utilizar estos poderes, o qué tipo de medidas se pueden tomar. Algunos delitos también están formulados en la ley de manera excesivamente amplia”. La Comisión de Venecia recuerda que “la claridad y previsibilidad de la ley garantizan un trato igualitario y no arbitrario y la seguridad jurídica (entendida como la previsibilidad de la acción del Estado) es particularmente importante en el ámbito del derecho penal. Debido a la naturaleza de las infracciones y la gravedad de las multas previstas en la ley 4/2015, podría decirse que pueden entrar en el ámbito del derecho penal. Por lo tanto, la Comisión de Venecia recomienda que tales delitos cuasipenales y los poderes coercitivos de la policía se describan con más precisión”.

Para compensar la indeterminación de ciertas disposiciones de la Ley, la Comisión de Venecia recomienda “la adopción de reglamentos detallados a nivel sublegislativo, que reflejarían la jurisprudencia constitucional reciente y servirían de orientación a la policía. También es importante fortalecer el mecanismo de seguimiento interno dentro de la propia policía, que ayudaría a identificar patrones de uso de las competencias policiales, detectar abusos (como verificaciones de identidad arbitrarias, perfiles discriminatorios, etc.), facilitar posteriores inspecciones externas de las fuerzas policiales y, en última instancia, permitir al Parlamento analizar la práctica del uso de poderes coercitivos y modificar la legislación en consecuencia. También puede ser necesario reforzar los mecanismos existentes de revisión judicial de la acción policial y hacerlos más eficientes y accesibles”.

En este sentido, la Comisión de Venecia recomienda, en lo que respecta a los controles personales y los registros corporales externos en lugares públicos, que la ley los vincule “a la finalidad de descubrimiento y prevención de delitos de cierta gravedad” y que establezca “que, por regla general, se realicen sobre la base de una sospecha individualizada”. En cuanto a las búsqueda aleatorias, “su uso debe estar circunscrito y acompañado de garantías procesales, incluidos los mecanismos de seguimiento adecuados”.

Según el dictamen, “la ley debe especificar que las autoridades deben tolerar las manifestaciones espontáneas, incluso aquellas que no fueron notificadas con antelación o que se desvían de las condiciones establecidas en el notificación, a menos que exista un riesgo comprobable de 'desorden sustancial”, y también “debería especificar que los organizadores y promotores de manifestaciones no pueden ser responsabilizados por la falta de notificación a las autoridades o por el incumplimiento del formato establecido en la notificación si la concentración fue espontánea o si las desviaciones no pudieron ser previstas razonablemente o evitado por los medios a disposición de los promotores y organizadores”.

La cuantía de las sanciones previstas por la ley, especialmente aquellas por infracciones graves y muy graves (hasta 600 000 euros en este último caso), “parece bastante elevado en el contexto español”, dice la Comisión de Venecia: “En vista de la definición imprecisa de algunos delitos (más notablemente el que habla de la desobediencia a las autoridades), estas multas pueden tener un efecto paralizador en el ejercicio de la libertad de reunión. Por tanto, conviene reconsiderar los importes de las multas”.

Además, “algunas de las penas previstas por la ley pueden caracterizarse como penales en esencia. Por tanto, el procedimiento en el que se impongan debe satisfacer unos requisitos básicos de juicio justo previstos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en su vertiente penal. La presunción de veracidad de los informes de la policía, la ejecución inmediata de fuertes multas y la falta de derecho a asistencia letrada debilitan la posición de los imputados frente al Estado. El legislador debería asegurarse de que los presuntos infractores disfruten al menos de las garantías mínimas exigidas en el Convenio Europeo de Derechos Humanos”.

En relación con las devoluciones de migrantes en la frontera “que intentan cruzar ilegalmente al territorio español en Ceuta y Melilla, la Comisión de Venecia reconoce que España se encuentra en una difícil situación de tener que defender sus fronteras y al mismo tiempo cumplir con sus obligaciones en virtud del derecho internacional”. Sin embargo, la Comisión “considera que la Ley debe especificar que los agentes de policía no deben proceder con el rechazo en la frontera si, dadas las circunstancias, ven que un extranjero tiene razones convincentes para no utilizar los procedimientos ordinarios de solicitud de asilo”.