DEBATE: ¿Es España un Estado Federal?
Hemos preguntado a diferentes expertos y expertas del mundo jurídico hasta qué punto podemos considerar que España es un Estado federal. Aunque hay disparidad en las opiniones y los razonamientos, destaca la idea de que además de los posibles problemas con la estructura jurídica, el principal freno reside en la falta de cultura política, de interiorización de la idea federal.
Enoch Alberti Rovira - Catedrático de Derecho Constitucional en la Universitat de Barcelona y decano de su facultad de derecho
¿Considera que cabe afirmar que España es materialmente un Estado Federal? ¿Por qué?
Un estado federal se define por una estructura jurídica, pero también por una cultura política, sin la cual dicha estructura no resulta efectiva ni viable a largo plazo. Y, a mi juicio, España no dispone ni de una cosa ni de la otra. Desde el punto de vista de la arquitectura jurídica, el estado federal se caracteriza, esencialmente, por basarse en un doble nivel de gobierno territorial, cada uno responsable en determinados ámbitos, y coordinados entre si en los asuntos de interés común. En España, el sistema de distribución de competencias, tal como se diseñó pero, sobre todo, tal como se ha desarrollado, impide esta delimitación de responsabilidades. Además, no existen cauces adecuados para propiciar la coordinación y la colaboración, más allá de la mera imposición del nivel central de gobierno. Y desde el punto de vista de la cultura política, incluso más allá de la cuestión territorial, la que impera en España se basa más en el uniformismo y la imposición que en el respeto de la diversidad y el diálogo para lograr compromisos estables.
Creo que hemos vivido durante unos años en un espejismo constitucional, creyendo que España había creado unas bases sólidas para garantizar la convivencia política y territorial y superar sus problemas históricos, pero parece que finalmente no se deja que la Constitución cumpla con su función integradora y se la vuelve a utilizar en sentido estrecho y excluyente.
¿Qué elementos deberían modificarse para poder hablar propiamente de un Estado Federal?
Los elementos relativos a la arquitectura jurídica son fáciles de identificar técnicamente, con independencia de que políticamente resulten muy difíciles de modificar. Básicamente serian tres: una buena distribución de competencias, que permita delimitar claramente ámbitos de responsabilidad y que garantice la personalidad de las partes; un adecuado diseño de las vías de colaboración y participación, entre ellos el Senado, y que abarque también los asuntos europeos; y un sistema de financiación basado en la autonomía fiscal y financiera y la solidaridad transparente.
Pero lo más difícil seria modificar la cultura política que debe animar y presidir esta nueva organización. Una cultura basada en el reconocimiento y el respeto a la diversidad (que comporta necesariamente una nueva concepción de la igualdad, no basada en el uniformismo), en la lealtad institucional, que deber vincular a todas las partes, y en el diálogo y la búsqueda de acuerdos y compromisos, en lugar de la actuación unilateral y la imposición.
Ana M. Carmona Contreras - Doctora en Derecho Constitucional por la Universidad de Sevilla
¿Considera que cabe afirmar que España es materialmente un Estado Federal? ¿Por qué?
Pues depende de la óptica que apliquemos a la hora de responder. Porque si acudimos al planteamiento jurídico es obvio que, a pesar del silencio constitucional y de la carencia de una verdadera cámara de representación territorial, España es sin lugar a dudas un Estado materialmente federal. El nivel de descentralización política existente en nuestro ordenamiento, más allá de la cuestión semántica, apunta claramente en tal sentido.
Ahora bien, si abordamos la cuestión desde una perspectiva más amplia y echamos mano de un concepto tan esencial para cualquier sistema político como es el de “cultura política”, entonces, la respuesta ya no es tan clara, ya que en España adolecemos de una cultura federal. A pesar de los más de 30 años de experiencia autonómica y de los avances que se han producido, no cabe afirmar que en la conciencia de los ciudadanos se haya instalado la idea de España como Estado federal. Con todo lo que ello implica. No sólo en términos de organización territorial del poder, jurídicamente hablando, sino también y sobre todo, en lo relativo a la construcción de la noción misma de Estado.
¿Qué elementos deberían modificarse para poder hablar propiamente de un Estado Federal/profundizar en su naturaleza federal?
Profundizar en la naturaleza federal del Estado requeriría, por supuesto, una reforma de la Constitución, incorporando una referencia expresa a la dimensión federal que, lógicamente, conduce a la formulación del elenco de estados que integran la federación.
También resultaría necesario introducir una cámara de representación territorial, reforzando los mecanismos de colaboración entre los distintos niveles de gobierno sobre la base de un principio esencial: la lealtad institucional. En este sentido, hay que ser conscientes de que, más allá de la regulación jurídica, la clave del éxito reside en la existencia de una cultura del diálogo que, en la actualidad, no sólo es escasa sino profundamente insatisfactoria.
Fernando Álvarez-Ossorio - Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla
Fernando Álvarez-Ossorio - Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla
¿Considera que cabe afirmar que España es materialmente un Estado Federal? ¿Por qué?
Si por Estado Federal entendemos Estado compuesto, es decir, un Estado integrado por dos niveles políticos de actuación, que cuenta con una clara distribución de competencias entre las distintas unidades políticas que lo conforman y, por último, que dispone de una instancia independiente para la resolución de conflictos competenciales, pudiera decirse que sí. ¿Pero es eso, o solamente eso, un Estado Federal? Pienso que no. La forma federal de un Estado, a mi modo de ver, se sustenta en una cultura de la que carecemos, deficiencia que comienza con las reticencias que encontramos para reconocernos como Estado plurinacional -motor de arranque de la idea federal-. Nuestro Estado de las Autonomías, su creación y evolución, surge de unos presupuestos bien diferentes. No somos, en este sentido, un Estado federal de llegada.
¿Qué elementos deberían modificarse para poder hablar propiamente de un Estado Federal?
Insistiré sobre la misma idea. Lo federal lógicamente necesita de “organización”, y eso te lleva a hablar de Senado como cámara de representación de los territorios, además de a otros mecanismos imprescindibles para gestionar eficientemente lo territorialmente plural: Conferencias sectoriales, de Presidentes u otras fórmulas colaborativas. Pero más allá de esto, creo que de lo que carecemos es de impulso federal Constituyente, es decir, de la necesidad de que en el pacto fundante de la Federación, o en su reforma, la voluntad de los territorios sea tomada en cuenta y en ningún caso presupuesta. El principio de lealtad federal sería consecuencia lógica de esta voluntad expresa de pertenencia y la vocación de dicho pacto la de perdurar en el tiempo. Un “momento” federal, eso es lo que nos haría falta, nada más y nada menos.
Alberto López Basaguren - Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco
¿Considera que cabe afirmar que España es materialmente un Estado Federal? ¿Por qué?
Los especialistas extranjeros en federalismo que se han ocupado del tema concluyen, de forma prácticamente unánime, afirmando la condición federal de nuestro sistema autonómico: D. Elazar, R. Watts, R. Simeon, A. Stepan, R. Agranoff, J. Rodden. Esa condición se pone en entredicho, de forma casi exclusiva, por autores españoles. Creo que es debido a que, por una parte, algunos siguen apegados a una interpretación del sistema federal vinculada al federalismo clásico -especialmente al norteamericano- que ha sido ampliamente superada en la literatura académica; y, por otra, a una concepción del federalismo (muy significativamente, lo que han dado en llamar el “federalismo plurinacional”) que tiene muy poco que ver con los sistemas federales realmente existentes. La negación de la condición federal de España suele esconder dos tipos diferentes de pretensiones: tratar de mantener algunas singularidades del sistema español -muy significativamente, la “función constitucional” del Estatuto de autonomía- o echar sobre el sistema español una sombra política negativa, excluyéndolo de la “primera división”.
Lo que define a un sistema federal es la existencia de una división de poderes, privativos unos de los territorios dotados de autonomía (self-rule) y otros de las instituciones comunes (shared rule), constitucionalmente garantizados -lo que en España se materializa en la relación entre Constitución y EA-, cuyas controversias son dirimidas por un órgano de naturaleza “judicial” -Tribunal Supremo o Constitucional, según los casos, en última instancia-.
Creo que no debiéramos perder demasiado tiempo en estos debates. Lo que nos debe preocupar es cuáles son los problemas específicos de nuestro sistema y de qué forma la experiencia de los sistemas federales más solventes de nuestro entorno nos pueden mostrar el camino para resolverlos.
¿Qué elementos deberían modificarse para poder hablar propiamente de un Estado Federal?
Los problemas más importantes de nuestro sistema se han puesto de manifiesto en el ámbito de la distribución de competencias y en el sistema de financiación. El recurso al esquema bases-desarrollo, como eje fundamental de la distribución de poderes ha fracasado. Y el sistema de financiación no ha logrado establecer criterios de coherencia incontestable en la distribución de recursos, de forma que la nivelación o redistribución responda a criterios claros, generales y coherentes, de forma que sean difícilmente impugnables. Además, sería conveniente establecer un sistema institucional que -muy especialmente en el ámbito legislativo, pero no exclusivamente- obligue al logro de consensos sobre la base de la necesaria confluencia de distintas voluntades. Con ello, se impulsaría, de forma muy importante, el desarrollo de una cultura federal, que es una de nuestras deficiencias más importantes. Eso es lo que hace que en los sistemas federales no sea determinante que la segunda Cámara represente directamente a los gobiernos de los territorios -lo que es exclusivo de Alemania-, sino que obligue a consensos sobre la base de confluencia de voluntades políticas articuladas sobre bases distintas.
José Tudela Aranda - Secretario General de la Fundación Manuel Giménez Abad
José Tudela ArandaFundación Manuel Giménez Abad
¿Considera que España es un País materialmente federal? ¿Por qué?
La respuesta exige determinar la premisa. En este sentido, la pregunta obligada es qué es un Estado federal. Si por tal se entiende un Estado descentralizado políticamente, con un nivel cuantitativo y cualitativo de autonomía relevante y que cumple de forma aceptable los estándares mínimos comúnmente aceptados por la doctrina para el federalismo como modelo, España es un Estado materialmente federal. No en vano en la práctica totalidad de los estudios de Derecho comparado sobre federalismo España es estudiado como Estado federal.
¿Qué elementos deberían modificarse para hablar propiamente de un Estado federal?
España, de acuerdo con la respuesta anterior, sería un Estado materialmente federal. Sin embargo, no sería posible identificarlo con un federalismo ortodoxo. Partiendo del axioma de que hay tantos modelos de federalismo como Estados se llaman federales, lo cierto es que para hacer más cómoda la adscripción de España al federalismo, serían convenientes y/o necesarias algunas reformas. En mi opinión, una definición más clara del ámbito competencial, dotando de mayor garantía tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las que les pueda corresponder; la definición constitucional de las bases de un sistema de financiación que garantice estabilidad al modelo y autonomía y responsabilidad de las Comunidades; la creación de procesos e instituciones que sirvan a la participación efectiva de las Comunidades en la integración de la voluntad del Estado y el diseño de un marco efectivo de relaciones intergubernamentales horizontales y verticales, serían elementos esenciales de esa corrección federal. Todo ello debería estar incorporado a un texto constitucional que definiese a España como Estado federal, relacionando los territorios que lo conforman.
