“La Constitución ha quedado obsoleta, está en cierta medida paralizada”

Pasados 40 años de la aprobación de la Constitución, es momento de reformarla. Es la idea de partida que comparten el politólogo Antón Losada y el constitucionalista Javier Pérez Royo. Con esa premisa comenzaron a debatir sobre la forma de abordar esa reforma, qué elementos que perviven del franquismo en la carta magna hay que eliminar, o sobre el papel de la monarquía en el sistema parlamentario. Ese debate lo han plasmado en el libro 'Constitución: la reforma inevitable'.

En este entrevista con eldiario.es admiten coincidencias en el libro, pero también discrepancias. Por ejemplo, cómo enfrentarse al problema territorial a través de una reforma de la Constitución. O sobre si el escenario político actual permite realmente cambiar la norma fundamental: Losada lo ve posible, Pérez Royo es pesimista.

Defienden que la Constitución, que ahora cumple 40 años, se ha quedado obsoleta en algunos aspectos, ¿por qué? ¿Estaba mal hecha? ¿Se pensó para un momento político concreto?

Javier Pérez Royo: Bueno, 40 años son muchos años.

Losada: Ninguna lavadora dura 40 años, ni ningún frigorífico.

Pérez Royo: Especialmente para una Constitución que venía después de una Guerra Civil y de 40 años de un régimen como el de Franco. Y que se sale de ese régimen de la forma en la que se salió, a través de unos compromisos, de pactos, no de un ruptura clara, de una ruptura nítida, con muchas hipotecas que quedan del pasado. Eso exigía que se hubieran ido haciendo reformas para haber creado una democracia de calidad.

La Constitución se hace, pero se queda como un punto de llegada, no como un punto  de partida para ir haciendo las reformas, e ir haciendo modificaciones. Eso ha conducido a que con el paso del tiempo la Constitución haya claramente quedado más que obsoleta, en cierta medida paralizada. No es un marco de referencia para que la complejidad de la sociedad española pueda expresarse políticamente.

Losada: Si ningún televisor ni ninguna lavadora dura 40 años, una constitución no tiene por qué durar más. A eso hay que añadir que mientras Alemania y Francia han reformado su constitución varias decenas de veces en los últimos 40 años, nosotros solo hemos hecho una reforma por la puerta de atrás. Pero yo creo que hay un problema añadido a todo esto, que es que yo creo que la Constitución del 78 es el resultado de un pacto implícito, no verbalizado pero que existía, que es que una parte de los que firmaron ese pacto consideraron que era un punto de partida, sobre todo la izquierda y el nacionalismo, mientras que otra parte, la derecha, consideraban que era un punto de llegada.

Eso era una situación ambigua que se ha podido mantener durante el proceso de modernización del Estado español, y de consolidación de la democracia, porque a nadie le interesaba explicitar esa contradicción, pero hemos llegado a un punto en el que somos una democracia europea en el siglo XXI, uno de las cuatro países eje de la Unión Europea, ya nos podemos plantear eso.

Estamos viendo el conflicto que se empezó a visualizar en la segunda legislatura de José María Aznar, que yo creo que fue la primera vez que la derecha dijo “no, de punto de partida nada, esto es un punto de llegada”. Esa es la gran novedad que introduce Aznar, hasta ese momento la derecha, frente a un discurso de la izquierda y buena parte del nacionalismo de que el 78 es un punto de partida, vamos a desarrollarlo, etc...aparece una derecha que dice 'no, el 78 es un punto de llegada'. Eso es lo que hace que la Constitución del 78 se haya quedado fatigada, que es que ya los que veían en ella un punto de partida ya no ven un punto de partida, porque una parte te dice que no, y los que veían un punto de llegada la han convertido en una barrera. Y son los que se han quedado con la Constitución del 78, en este momento es un artefacto que maneja la derecha española.

Ustedes afirman en el libro que hay varios elementos del franquismo que perviven en la Constitución. Más allá de la monarquía, ¿cuáles son esos elementos?

Pérez Royo: Para mí, lo más importante que queda es la Ley para la Reforma Política, que es la última de las leyes fundamentales del general Franco, que se hace después de su muerte por el gobierno de Suárez. Ponen en marcha el transito de las leyes fundamentales a lo que acabaría siendo la Constitución, y ahí hay una ley, que es la última de las leyes fundamentales, que es la Ley para la Reforma Política, y ahí se fija la composición del Congreso de los Diputados, del Senado, y después se hace el Real Decreto Ley de normas electorales. Esas tres normas, la composición de las cortes, el órgano representativo del pueblo español, y la legislación electoral, son preconstitucionales y pasan tal cual a la Constitución del 78.

Es decir, el núcleo duro, la monarquía y las cortes generales, no ha sido definidos en el proceso constituyente propiamente dicho, sino que se definieron por las cortes del general Franco y por el gobierno de Suárez, antes de que se abrieran las cortes constituyentes. Eso queda, y ese principio monárquico combinado con esa forma de expresión del principio de legitimad democrática es lo que queda del pasado en la Constitución, y es lo que impide que se hagan reformas. En España no se puede hacer porque queda ese resto del pasado que está condicionando la vigencia de la Constitución.

Losada: Como en las películas de terror, hay un fantasma que sobrevive, que es una visión muy centralizada y jerarquizada de lo que es el Estado Español. Sobre ese fantasma que queda, de España es un Estado central de mando y control que se llama Madrid y a partir de ahí el poder se desparrama hacia abajo, se superpone la estructura del Estado de la Autonomías. Lo estamos viendo todos los días. ¿Qué sobrevive del franquismo? El trabajo que le cuesta a mucha gente entender que las autonomías son Estado, que se hable de los parlamentos, un parlamento catalán, el vasco, el parlamento gallego, de un parlamento regional. No son parlamentos regionales, son otra cosa.

Además de lo que ha dicho Javier, lo que pervive es una determinada concepción del Estado, que hemos adaptado, porque estamos en 1978, viene la moda de la democracia y la descentralización, pues bueno solo damos una capa de chapa y pintura sobre una concepción que sigue siendo básicamente la misma: España es un Estado que tiene un punto central de mando y control que se llama Madrid. Desde ahí lo que hacemos es devolver poder a puntos periféricos y si esos puntos periféricos se comportan bien se lo dejamos, pero si se comportan mal se lo podemos retirar en cualquier momento.

Pérez Royo: Y un Poder Judicial, que no es cosa menor. Un Tribunal Supremo y una Audiencia Nacional, dos órganos de centralización del Poder Judicial que tiene un peso brutal.

Losada: Sobre todo que son excepcionales, una juridcicción como la de la Audiencia Nacional es incompatible...

Pérez Royo: Sin embargo, se ha convertido en una pieza clave para controlar a la sociedad.

Losada: Algo que nace como una excepción. Es decir, lo que era una excepción por una circunstancias muy específicas, el terrorismo, se ha convertido en una pieza central del sistema. Es una anormalidad que no existe en ningún país.

Hablando de la centralización... ¿se puede solucionar un problema territorial con una reforma constitucional?

Losada: Solo se puede resolver así.

Pérez Royo: Jurídicamente el Estado de las autonomías está intacto. Está la Constitución y están todos lo estatutos de autonomía. Jurídicamente no hay ningún problema, el problema está en que en Catalunya la mayoría de la población no acepta que la Constitución y el estatuto de autonomía tal como quedó después de la sentencia del Constitucional sea la norma en base a la cual ellos pueden ejercer sus derechos de autonomía.

Entonces, es un estatuto de autonomía que no tiene la adhesión de la ciudadanía. Y un estatuto sin la adhesión de la ciudadanía es una norma estéril, ese es el problema que hay en Catalunya. Dada la posición estratégica que tiene Catalunya en el ejercicio del derecho de autonomía, se convierte en un problema general de la Constitución española y no solo de la Constitución para Catalunya. Entonces, ¿Cómo se puede resolver eso? La verdad es que no lo sabemos.

Losada: Los momentos de máxima tensión en el libro se han dado sobre este tema, ahí no estamos de acuerdo.

Pérez Royo: Idealmente, debería hacerse una revisión de la Constitución en la cual se pactara la cuestión territorial. Se dijera, hemos tenido esta experiencia de centralización política que ha funcionado durante cuarenta y tantos años, hemos aprendido de esta experiencia muchas cosas, pero aquí ahora mismo nos encontramos con que tenemos un problema que no lo podemos resolver nada más que pactando nuevamente. Diciendo, cuál es el pacto territorial que habría que hacer, que Constitución territorial habría que pactar para que fuera aceptable de una manera inmensamente mayoritaria en todo el territorio.

Losada: Hay algo que no se acaba de entender de lo que está pasando en Catalunya, sobre todo desde fuera. Hay mucha tendencia a decir que es un problema de dinero, de transferencias, de financiación y que hay un problema político, y se equiparan las dos cosas, como si el problema político fuera un problema de financiación. ¿Es un problema de financiación? Sí. ¿Es un problema de competencias? Sí. ¿Es un problema de que en Catalunya quieren tener más autogobierno? Sí. Pero sobre todo es un problema político, me refiero al problema de los símbolos, del reconocimiento. ¿Que hay en este momento en Catalunya? Hay una mayoría social que quiere ser reconocida como nación. No como autonomía, no como nacionalidad histórica, no, “Yo soy una nación y quiero ser reconocida como tal”.

Eso se resuelve de dos maneras: separándose, si usted no me reconoce me voy y ya me reconocerán fuera, o buscando un encaje Constitucional donde se pueda reconocer que usted es una nación y simbólicamente significa esto, que tiene su himno, su lengua oficial, su propio diseño constitucional, y al mismo tiempo eso tiene una traducción en financiación, en competencias...que eso es le problema que no resuelve la Constitución del 78, que es el problema que hablábamos al principio, hay dos millones y pico de catalanes que dicen que el 78 era un punto de partida y nosotros queremos seguir avanzando con más competencias, mejor financiación pero sobre todo, 'reconózcame como nación'. Y eso tiene que tener una traducción.

En el libro hacen mucho énfasis en la monarquía, en la celebración de un referéndum sobre esa institución. ¿Creen que es el momento para convocar una consulta sobre la corona?

Losada: Es el momento de romper una oferta pack que nos hicieron a los españoles en el 78 y que tenía trampa, y es que monarquía es igual a democracia. Entonces, si quieres democracia tiene que comprar monarquía. Que fue lo que nos colaron.

Ya hemos pasado la situación de excepcionalidad, ya no estamos en el 78, ya somos una democracia europea, estamos en el núcleo duro de la Unión Europea, es el momento de que podamos decidir cuál es la forma de nuestro estado y que no se nos presente esta elección tramposa de que sin monarquía no hay democracia, cuando en mi opinión si hay algo contradictorio con la democracia es la propia idea de la monarquía.

Pérez Royo: Aquí hubo una restauración de la monarquía. Y es esa monarquía restaurada la que dirige el tránsito de las leyes fundamentales a la constitución del 78. La monarquía se restaura en 1947 con la ley de sucesión a la jefatura del Estado. Ahí es donde se produce la restauración, que se reafirma en 1958 en la ley de principios del movimiento nacional y después en la ley orgánica del Estado en la que ya se habla del príncipe heredero y se contempla la posibilidad de que el príncipe sustituya al general franco en caso de enfermedad de este, algo que se produjo durante un tiempo breve.

Después, muerto Franco ,el rey Juan Carlos accede a la condición de rey y entonces él es el que primero mantiene a Arias Navarro, después fuerza su dimisión, nombra a Suárez y entre los dos dirigen el proceso a través del cual se pasa de las leyes fundamentales a la Constitución. Entonces, el principio monárquico es el primero, el principio democrático y las instituciones se incorporan después de que se haya producido la restauración de la monarquía.

Esto es lo que se nos ha dicho, que la monarquía ha traído la democracia. El 23F viene ser a la confirmación, el bautismo es este momento y después viene la confirmación que es el 23F. Ahí tenemos un principio monárquico que se convierte en un principio indisponible para el principio democrático. Cuando se hace la Constitución esto no se puede disponer, la monarquía no se puede tocar, sino que tiene que aceptarse sin más, y por lo tanto el principio monárquico es previo e indisponible al principio democrático y condiciona el desarrollo y el desenlace de los principios democráticos, y nace con un handicap, nace enjaulado, y no tiene capacidad de reproducción. Por eso en España no se producen reformas de la Constitución, porque el principio de legitimación democrática está condicionado por el principio monárquico.

Losada: Aquí se juntan dos elementos, por un lado la lógica jurídica y democrática y después la lógica biológica. Siempre pongo el ejemplo de mi hija de 17 años, que no entiende el concepto de monarquía, lo entiende en las películas de Disney pero no lo entiende en la vida real. Ese pack en el que tenemos que comprar monarquía y democracia, que en el 78 era creíble para mucha gente, ya no es creíble. Ya sabemos que la democracia no necesita realmente a la monarquía, es más, que hay cierta contradicción. Yo creo que hay generaciones que ya ni siquiera entienden el concepto, y a eso tenemos que sumar errores estratégicos absolutamente insubsanables como la locución del 3 de octubre de Felipe Vi, cuando decide convertirse en rey de dos millones de catalanes y contra otros dos millones de catalanes.

Pérez Royo: La Constitución del 78 es la primera donde el principio de legitimidad propio del Estado constitucional y el principio monárquico, figuran en la Constitución. Hasta ahora, o había principio monárquico o había el de legitimidad propio del estado constitucional, pero no había convivencia de ambos. La convivencia de ambos principios no había ocurrido nunca hasta la del 78. Es la restauración de la monarquía la que trae la democracia, sin embargo en la Constitución se pone al revés, el [artículo] 1.2 (sobre la soberanía nacional) va delante del 1.3 (la monarquía parlamentaria). Entonces es una monarquía parlamentaria limitada por un principio de legitimidad democrática. Y así es como funciona básicamente el sistema político español.

No es totalmente falso, no es totalmente ficticio lo de la monarquía parlamentaria, pero en los momentos decisivos, como el 1-O o el 3-O, el 1.3 pasa por delante del 1.2. Y el rey se pone por delante y dice “aquí estoy yo”, y se dirige a la nación. Eso es lo que no es posible. La reina de Inglaterra no habría podido erigirse nunca con el Brexit, no puede ser. Eso es lo que hace que en España formalmente se dice que es una monarquía parlamentaria, pero materialmente no lo es. Lo importante no es la existencia de un monarca en la jefatura del Estado, lo importante es que pueda existir un principio que compita con el de legitimidad democrática. Y eso es lo que se produce en España y de ahí vienen todas nuestras dificultades de renovación del sistema político.

La última vez que se hablado de reformar la Constitución ha sido con la propuesta de limitar los aforamientos. Cada partido se abrió a debatir pero planteando sus condiciones, qué era lo que querían cambiar sí o sí en la constitución. ¿Sería viable plantear una reforma de la Constitución? ¿O se bloquearía porque cada partido querría meter sus reclamaciones?

Pérez Royo: Nosotros no sabemos cómo hacer una reforma de la Constitución. No se sabe cómo hacer una reforma de la Constitución. Una reforma exige que se esté dispuesto por parte de los partidos políticos a entrar en una negociación de buena fe para hacer un diagnóstico de a qué extremos tendría que dirigirse la reforma, qué es lo que habría que reformar y ver de qué manera se puede construir un consenso para conseguir la mayoría necesaria.

Lo primero es una discusión de buena fe para compartir un diagnóstico, eso es lo que no se ha hecho en España, y tal como está el patio no se prevé que se pueda hacer. Las dos cosas que se han hecho, lo ha hecho Zapatero y lo va a hacer Sánchez, decirle al Consejo de Estado 'haga usted la propuesta'. Eso es una barbaridad, no sirve para nada. El Consejo de Estado no sirve para ser un órgano que haga una propuesta de reforma de la Constitución. Es un órgano consultivo para que el Gobierno le consulte los proyectos de ley, los reglamentos. Para una reforma, tienen que ser partidos que se pongan de acuerdo a debatir entre ellos de buena fe para ver exactamente lo que se tiene que hacer. Eso no lo hemos hecho nunca y es que no lo sabemos hacer.

Losada: Es una de las muchas cosas en las que no estamos de acuerdo. Yo sí creo que es posible una reforma de la Constitución, no ahora cuando estamos a meses o un año de elecciones generales, sino en la siguiente legislatura. No creo que sea tanto un problema de buena fe, o un problema de que no sepamos hacerla. Yo creo que lo que bloqueaba realmente una reforma constitucional es que había un actor político que tenía algo que los demás no tenían, que es el poder de veto.

La reforma es un juego de negociación y hasta ahora en España había un jugador que era la derecha, el PP, que tenía poder de veto. Porque tenía el monopolio de la representación de la derecha y sin su voto era imposible. No puedes reformar la Constitución contra toda la derecha. El PP tenía un poder de veto que le permitía bloquear cualquier iniciativa y le ha facilitado su estrategia de apropiarse de la Constitución del 78 y los valores que representa esa Constitución. Bueno, eso ha desaparecido, la derecha se ha dividido y es posible un escenario que hasta hace un año era impensable, que se puede hacer una reforma constitucional donde entre una parte de la derecha.

Ya no hay ningún actor, ni Podemos ni el PSOE, ni el PP, ni Ciudadanos, tienen poder de veto. Porque nadie puede decir “si yo me quedo fuera se queda fuera la mitad del país”. Yo creo que eso sí abre un escenario de oportunidad para una reforma constitucional. Otra cosa es, y es una discusión muy diferente, qué alcance puede llegar a tener, si será o no lo suficientemente ambiciosa, si será limitada o será más amplia, ese es otro debate. Yo sí creo que es inevitable, porque el bloqueo que impedía jugar a reforma la Constitución ya no existe. Ya nadie puede decir esto del anuncio, “o aceptáis pulpo como animal de compañía o me llevo el Scattergories”. Ahora PSOE, Podemos y el PP, o PSOE, Podemos y Ciudadanos y los nacionalistas pueden pactar una reforma Constitucional que deje fuera a una parte de la derecha, pero que tenga una mayoría más que suficiente para que se considere una reforma legítima y perfectamente democrática.