¿Son útiles los servicios públicos de empleo en España?

Según manifestó en su día el Premio Nobel de Economía Christopher Pissarides, “(h)ay mercados especiales como el mercado laboral que necesita de un trabajo de intermediación para casar oferta y demanda. El empleo no es un bien homogéneo e intentar adecuar el servicio de quien lo ofrece con el interés de quién lo demanda tiene costes. Esos costes (dinero, tiempo) se reducen con la intermediación que corresponde a los Servicios Públicos de Empleo”.

En esta misma línea, el Consejo de Ministros de la Unión Europea (UE), identificó recientemente a los Servicios Públicos de Empleo (SPE) como instrumentos clave para el tratamiento de los problemas estructurales del mercado de trabajo. Por medio de la estrategia Europa 2020 (documento que presenta la estrategia común para el futuro adoptada por todos los Servicios Públicos de Empleo de Europa) se pide a los Estados Miembros que conviertan sus SPE y los orienten a adecuar oferta y demanda de forma activa, más allá de simplemente contar el número de personas que pierden o piden trabajo. Esta transformación es imprescindible porque en el contexto económico y social actual las tareas de los Servicios Públicos de Empleo de Europa nunca volverán a ser «más de lo mismo». En los últimos años hemos podido ver cómo el mercado laboral se ha visto cada vez más afectado por una serie de cambios rápidos. Cambios han existido siempre, de hecho, la vida es cambio y evolución, pero nunca a la velocidad actual, lo que produce grandes incertidumbres. Así, los SPE necesitan estar constantemente preparados para adaptar sus servicios a las transformaciones que se producen en el contexto que los rodea.

Si no disponemos de SPE potentes y eficaces resultará muy complicado que la aplicación de las políticas de empleo produzca efectos positivos. De hecho, un estudio reciente del Comité de Derechos Sociales del Consejo de Europa concluyó que los SPE en España no funcionan como deberían, llegando a calificarlos de opacos y escasamente eficientes. Precisamente, los indicadores disponibles en este campo no invitan al optimismo. Los SPE españoles no cumplen una de sus principales funciones: ayudar a encontrar un trabajo a quien lo necesita. Ello queda demostrado con la baja tasa de personas que encuentran trabajo por mediación de los Servicios de Empleo Autonómicos (3,7%) o con los datos del que reflejan que sólo el 1,7% de los asalariados (249.400 personas) obtuvo su empleo con la intermediación de una oficina de empleo pública.

Unos Servicios Públicos de Empleo infradotados

En este sentido, y para entender estos datos, hay que recordar las carencias en recursos humanos con que cuenta el Sistema Nacional de Empleo (Administración Estatal + Administración autonómica). En el Sistema Nacional de Empleo (SNE), en 2014, trabajaban 22.000 personas; de ellas 9.300 pertenecen al SPE de la Administración central (servicios centrales y oficinas de empleo locales) dedicándose a las funciones de gestión de las prestaciones (competencia estatal), y el resto, 12.700 personas, a las Comunidades Autónomas en tareas de intermediación, orientación laboral y formación (competencia autonómica). Estos datos puestos en el contexto europeo muestran una clara insuficiencia en la dotación de personal. Así, el análisis comparado de los recursos humanos en los SPE de la UE permite comprobar que en España a cada efectivo le correspondería gestionar, en teoría, 205 desempleados. Pero si obtenemos la ratio de las personas destinadas en las oficinas locales, sin contar los servicios centrales, atendiendo efectivamente a los demandantes de empleo, la ratio es mucho más elevada (330). Ello sitúa a España muy por encima de nuestros socios europeos como Reino Unido (22), Alemania (47) o Francia (66) y explica, en gran parte, la ineficiencia de nuestro SPE por la falta de personal. Recordemos, además, que estos datos son sólo una media, y que algunas Comunidades Autónomas la superan ampliamente. Es el caso de la Comunitat Valenciana, donde existen determinadas oficinas locales de empleo que su plantilla está compuesta en sus tres cuartas partes por personal interino (la media es del orden del 40%), lo que contrasta con otros países de nuestro entorno, como por ejemplo Francia, país donde sólo un orden del 10% de su plantilla es temporal. Por lo tanto, a la escasez de personal hay que añadir la falta de experiencia necesaria de gran parte de su plantilla. Así, una oficina de empleo cercana a Valencia que tiene del orden de 14.000 desempleados solo tiene 40 personas (Administración central y Autonómica) lo que nos refleja que cada persona de la plantilla debe de gestión los expedientes de 350 desempleados (diez veces más que países de nuestro entorno).

Alemania, Reino Unido y Francia consiguieron obtener unas ratios razonables por el aumento de recursos dedicados a sus Servicios Públicos de Empleo. Además, el Gobierno federal de Alemania garantiza que los servicios públicos de empleo puedan aumentar su presupuesto en tiempo de crisis, cuando son más necesarios. Ello les permite mantener una ratio adecuada para desarrollar sus funciones y ser un eficaz instrumento de política social a favor de aquellos grupos más desfavorecidos. La comparación respecto de la situación española no puede ser más ilustrativa.

Unos Servicios Públicos de Empleo inadaptados a la realidad social y tecnológica de nuestros días

Por otra parte, es indudable que estamos en la época de “RRHH 2.0”. Esto tiene como consecuencia que, además del necesario aumento de las plantillas, si no se invierte en nuevas tecnologías en nuestros servicios públicos de empleo corremos el riesgo de ver cómo se quedan obsoletos. Para hacer frente a estas nuevas necesidades, en Francia, su servicio público de empleo (Pôle Emploi) ha implantado recientemente una plataforma (Bob emploi) con el objetivo de utilizar herramientas de Big Data para poner en relación la oferta y la demanda del mercado laboral de forma casi instantánea y automática, sin intermediación. Ello permite a las empresas conocer mejor a los candidatos y predecir de una forma objetiva quién tendrá más éxito en la empresa.

Sin embargo, la falta de eficacia de los servicios públicos de empleo no es sólo un problema de falta de recursos humanos y económicos o de adecuación a las nuevas exigencias tecnológicas, sino también de organización y coordinación. En el caso de la Comunidad Valenciana el tema competencial, en el marco de los procesos de descentralización operados en España, conlleva a necesidades de coordinación entre la Administración estatal y la autonómica para el fortalecimiento de la gestión que, en la actualidad, no es todo lo satisfactoria que se espera de una gestión pública. Un claro ejemplo lo tenemos en la separación de la gestión de la prestación económica por desempleo de las políticas activas (formación + empleo), que conduce a quela coordinación de las tareas a realizar sea muy compleja.

Como consecuencia de todo lo antedicho, no es de extrañar que el tiempo medio de espera de una persona en desempleo desde que se inscribe como demandante hasta que recibe una primera entrevista personalizada, asesoramiento en búsqueda de empleo o una oferta de formación, sea de cerca de 10 meses, según un informe (12/2016 de la Fundación de Esudios Económicos (Fedea). Posteriormente un reciente informe de Fedea (3/2017) concluye que el 91% de las personas en desempleo no recibió ningún servicio de las oficinas públicas de empleo. El estudio analiza las tutorías individuales (que reciben sólo el 3% de los parados registrados); la orientación profesional (de la que se beneficia el 1%); los itinerarios personalizados (0,57%), y las técnicas de búsqueda (que solo se imparten al 0,15% de los demandantes).

Dichos datos contrastan con diversos países de nuestro entorno donde los demandantes de empleo registrados, tienen un funcionario de colocación personal con el que mantienen entrevistas periódicamente. En Francia el demandante de empleo, en los tres primeros meses de estar inscrito en el desempleo, realiza talleres de búsqueda de empleo y a partir del cuarto mes las entrevistas son mensuales con un consejero de empleo y, según los casos, en función del programa de participación las entrevistas pueden ser semanales y en el espacio de seis meses, la mitad de los inscritos tiene alguna entrevista. En Reino Unido si no hay búsqueda activa de empleo se sanciona por largos periodos de tiempo, y el 90% de los demandantes de empleo deben de darse de baja de las prestaciones por desempleo en un tiempo máximo de doce meses. Además, los perceptores de las ayudas por desempleo deben acudir cada dos semanas a las diferentes oficinas de empleo locales para demostrar que están buscando activamente trabajo; esto significa que deben acreditar con documentación sobre solicitudes de trabajo enviadas o sobre entrevistas realizadas; en caso de no hacerlo se les retira la prestación por desempleo. Se realiza un seguimiento personalizado a todas las personas que reciben prestaciones, y en caso de no justificar que buscan empleo la ayuda se retira. Las veces que un demandante de empleo entra en internet para buscar empleo también es válido como prueba de que busca trabajo intensamente. Lo mismo sucede en Alemania ya que si un demandante de empleo no busca trabajo activamente o se niega a participar en Políticas Activas Mercado Trabajo (PAMT), pueden suspenderse sus prestaciones. La persona que busca trabajo debe aceptar cualquier oferta de trabajo razonable, y la definición de razonable se ha ampliado para incluir, en determinadas circunstancias, la obligación de trasladarse.

Hacia la necesaria reforma de los Servicios Públicos de Empleo

A juzgar por las anteriores cifras no es extraño que diversos organismos internacionales y determinados expertos recomienden, además, de la modernización de la gestión, la urgente reforma de los SPE de nuestro país que contemple un aumento significativo de la plantilla de personal. La Unión Europea ha recomendado en varias ocasiones a las autoridades españolas que cambien todo el sistema. Así se ha expuesto de nuevo en una reciente conferencia, durante los días 27 y 28 de octubre del pasado año, dedicada a cómo lograr que la asistencia a los solicitantes de empleo en España sea más eficaz. Con el título: Reforzar la coordinación de los servicios sociales y de empleo en España.

En función de lo expuesto se traduce claramente que es necesaria una reforma que modernice los SPE. Su forma de organización influye en la aplicación de las Políticas Activas del Mercado de Trabajo (PAMT). Todo ello, implica que los SPE deben efectuar una serie de cambios para adaptarse a un mercado laboral cambiante con el fin de ser eficientes y eficaces lo contrario sería quedarse obsoletos. Las funciones del Servef no pueden quedar limitadas a registrar altas y bajas, cuando deberían ser fuentes activas de búsqueda de empleo para los parados.

Consideramos, por ello, que para mejorar la coordinación es aconsejable realizar las actuaciones siguientes:

-Establecer una “ventanilla única” para la inscripción como demandantes de empleo y, al mismo tiempo, para percibir la correspondiente indemnización económica por prestaciones por desempleo, en lugar de dos entrevistas como se realiza actualmente. De este modo, una misma persona que atiende a un demandante de empleo puede resolverle todo el conjunto de su gestión (políticas activas y pasivas) y se obtendría una mayor eficiencia en los servicios prestados al usuario. La organización no responde a las necesidades de los usuarios sino más bien a la estructura propia del Servicio Valenciano de Empleo y Formación (Servef).

-Establecimiento de una única cita previa. Actualmente, cada Administración (estatal y autonómica) cuenta con una cita previa diferente. Por lo tanto, el usuario se ve obligado a solicitar dos citas previas para efectuar sus gestiones. Es ineficiente que un demandante de empleo tenga que solicitar dos citas previas: la primera para inscribirse en el Servef y la segunda para tramitar las prestaciones económicas por desempleo en el Servicio Público de Empleo Estatal.

- Es ineficiente que cada administración cuente con su propio cajero informático. Por ello, sería recomendable la existencia de un único cajero informático en los locales de las oficinas de empleo para una racionalización de los costes y facilitar un mejor servicio a los usuarios como sucede en todos los SPE europeos. De este modo, un usuario de los servicios de empleo podría gestionar sus demandas de servicio en un mismo dispositivo lo que redundaría en una mayor sencillez de su uso.

-Para evitar la existencia de asimetrías en la carga de trabajo entre ambas administraciones, sería aconsejable que las plantillas, tanto de la Administración estatal como autonómica, trabajasen conjuntamente para conseguir una mayor eficacia y evitar que se produzcan críticas por parte de los usuarios, totalmente justificadas, al no ser atendidos correctamente.

- La configuración actual con dos administraciones en el mismo centro de trabajo, junto con dos directores, dificulta mucho las funciones a desarrollar. Así, en el interior de las oficinas de empleo locales se distribuye el personal perteneciente a cada Administración, donde cada organización cuenta con su propio director/a y son los responsables de las tareas encomendadas a sus respectivas plantillas, lo que repercute en una inadecuada coordinación y en deficiencias en economías de escala. Por ello, sería conveniente un solo director/a que pudiera distribuir las tareas entre el personal en función de las cargas de trabajo.

-Con objeto de evitar deficiencias en la coordinación sería deseable compartir objetivos comunes de seguimiento y control. Recientemente el Comité de derechos Sociales del Consejo de Europa reprochaba no tener suficientes “indicadores de rendimiento” de la gestión compartida entre el Gobierno central y las comunidades autónomas. Por ello, se hace necesario trabajar conjuntamente con el fin de obtener mayores economías de escala, lo que requiere un sistema de información flexible entre ambas administraciones, con el fin de analizar la evolución de dichos objetivos e introducir la gestión de la calidad. Es decir, una gestión coordinada y gestionada de todos los recursos. Las estrategias dan resultados aceptables cuando se implica a todo el sistema organizativo. Todo ello ayudaría, sin duda, a desarrollar un modelo colaborativo más eficaz.

-También sería deseable una mayor coordinación entre el Servef y Ayuntamientos. Es razonable que todos los organismos públicos quieran colaborar en la gestión de las políticas de empleo, como así sucede en la mayoría de países de nuestro entorno. Pero es aconsejable que las relaciones entre ambas instituciones se planifiquen con mayor rigor. Por ejemplo, en la ciudad de Valencia existe una oficina de empleo del Ayuntamiento a escasos 400 metros de la oficina del Servef. En este tipo de situaciones le debiera corresponder al Servef la coordinación de todos los organismos públicos en materia de empleo, con el fin de ser más eficaces y obtener economías de escala. El empleo no debe ser patrimonio de una gestión municipal sino del Servef y organismos colaboradores. La gobernanza, el funcionamiento, como así mismo la concertación territorial y participación institucional deben corresponder pues, en todo caso, al Servef.

- Por otra parte, hay que intensificar la formación para desempleados ya que, a pesar de su importancia, en España sólo 788.200 de los 4,6 millones de desempleados realiza algún tipo de formación. Por lo tanto, la media en España de personas desempleadas que realizaron alguna acción formativa es del 17,1%, dato muy pobre si lo comparamos con el de Suecia (50%), Dinamarca (35%), Finlandia (30%), Países Bajos (28%), Reino Unido (21%)… según datos de Eurostat. Y la tasa de participación de formación profesional para el empleo en la Comunitat Valencia, actualmente, alcanza sólo el 6%, (3,7% en 2011). A este ritmo, en la Comunitat Valenciana, serían necesarios más de 16 años para formar a toda la población desempleada. Sin duda, esta situación puede limitar gravemente la productividad y la competitividad. Invertir en las personas es la primera medida para luchar contra la pobreza

A modo de conclusión: los Servicios Públicos de Empleo como herramienta para la mejora económica y social

Ante la evidencia demostrada sobre el efecto positivo que el capital humano tiene en la productividad, y en aumentar la empleabilidad, se hace necesario que los SPE aumenten sus dotaciones económicas para formación. No es aceptable con el elevado desempleo de España dedicar menores dotaciones económicas que el resto de países miembros de la UE a estas acciones. ¿A mayor necesidad, menores recursos? Así, a pesar del elevado desempleo de estos últimos años, el gasto público en formación de desempleados disminuyó el 30% en el periodo 2007-2013, hasta situarse en 1.153 millones.

La inversión en recursos humanos es fundamental para permitir una transición sin problemas hacia una economía y una sociedad basadas en el conocimiento. Tengamos en cuenta que a mayor formación menor tasa de desempleo. Este esfuerzo también debe contar con el apoyo de las empresas, ya que, si se analiza el esfuerzo que éstas realizan en formación continua, en 2015, llama la atención la poca proporción de empresas españolas que ofrecen formación (27,4% ante el 57,4% de la UE).

En este sentido y con relación al servicio a las empresas, es imprescindible un contacto más estrecho y especializado con los empresarios para conocer sus necesidades tanto a nivel formativo como de colocación. Un conocimiento razonable de las empresas y una correcta clasificación de las cualificaciones laborales, de los demandantes de empleo, garantiza una adecuación de los servicios ofrecidos a las necesidades reales, como, por ejemplo, la planificación de la formación a las necesidades ocupacionales del mercado de trabajo y la certeza que cuando enviamos demandantes de empleo a las empresas se corresponden con los perfiles demandados, lo que facilita la inserción en el mercado laboral.