Gobernanza y “vieja normalidad” política en España

Con ocasión de la pandemia global, el Estado Autonómico se ha visto sometido a un test de estrés tan profundo y estructural como desconocido. El más importante de su corta historia. Escribo estas páginas cuando en el Congreso de los Diputados se ha aprobado la cuarta prórroga que habilita al Gobierno a mantener la declaración del estado de alarma durante 15 días más. En este caso la votación ha estado precedida de un cierto grado de incertidumbre a causa de las críticas de algunos presidentes de Comunidades Autónomas por la formas del presidente del Gobierno a la hora de tomar decisiones y por las dudas suscitadas entre algunos grupos parlamentarios (además del anuncio del voto en contra de otros) acerca de la conveniencia o no de apoyar el Real Decreto de prórroga del Gobierno.

Lo más relevante para el tema que aquí nos ocupa ha sido, a mi juicio, la posición y la iniciativa impulsada por el grupo parlamentario vasco EAJ-PNV. El Decreto que regulará el nuevo estado de alarma incorpora las propuestas para la “cogobernanza” y la coordinación del Gobierno con las Comunidades Autónomas que previamente había registrado el PNV. Básicamente, se indica que el proceso de desescalada hacia lo que se ha llamado “nueva normalidad” se adecúe a las características de los distintos territorios y que sea una “gestión compartida” con las Comunidades Autónomas. Algunos medios de comunicación generales (que han dedicado amplia cobertura previa al debate sobre “cogobernanza”) calificaban este acuerdo entre gobierno y grupo parlamentario vasco de “concesiones políticas”.

Quiero subrayar, una vez más a lo largo de más de 20 años dedicados al estudio de la gobernanza territorial en España, que en el caso español no solo no se han producido avances en el plano del reconocimiento de la diversidad profunda, sino que tampoco se ha registrado progreso alguno en el ámbito estricto del diseño de políticas públicas adecuadas a la existencia de un Estado compuesto con regiones con poderes legislativos. Ni siquiera esto ha sido posible en el momento más crítico de nuestra historia desde los años treinta del siglo XX.

Ni la gestión de una pandemia global ha sido suficiente para entender que en el caso español los procesos de toma de decisiones deben estar basados en un modelo de gobernanza compartida. El gran sentido de responsabilidad demostrado por los presidentes de las Comunidades Autónomas convocados regularmente por el presidente del Gobierno a una Conferencia de Presidentes no se ha visto correspondido con el respeto debido a los representantes ordinarios del Estado en cada Comunidad. No solo se ha desaprovechado la existencia de esa figura, fundamental en un Estado compuesto, precisamente para dar contenido pleno a los principios de coordinación y cooperación entre los pilares del Estado, sino que las convocatorias en gran parte se limitaron a conocer anuncios hechos por el presidente del Gobierno el día anterior. Confundiendo Gobierno central con gobernanza del Estado y presidente de Comunidad Autónoma con delegado del Gobierno.

Paradójicamente ha tenido que ser el PNV, haciendo valer sus votos imprescindibles y en un ejercicio de pedagogía política muy básico, quien haya tenido que erigirse como un partido que reclame el funcionamiento normal y ordinario del Estado Autonómico, obligando a negociar un texto de resolución a un Gobierno de coalición incapaz de entender que desde hace décadas el Estado Autonómico debería haber funcionado de esa forma. Es decir, obligando a tener que hacer aquello que la Constitución y los Estatutos de Autonomía establecen y que reiteradamente ha repetido el Tribunal Constitucional en decenas de sentencias durante décadas.

La iniciativa política, que ha tenido que ser negociada, revela cuatro déficit institucionales y de cultura política muy relevantes: en primer lugar, el hecho de que en ocho semanas se hayan producido más Conferencias de Presidentes que desde la creación de esta figura fundamental en fecha tan tardía como injustificable (octubre de 2004), evidencia que no ha tenido el protagonismo debido para garantizar una buena gobernanza; en segundo lugar, su funcionamiento, formato y proceso de toma de decisiones está muy lejos del que sería necesario; en tercer lugar, ni siquiera en un momento en que las tensiones entre nacionalismos han remitido, al menos de forma temporal, ha servido para darle a la Conferencia de Presidentes la densidad y las capacidades de coordinación y cooperación que serían deseables, y finalmente, los efectos de la polarización extrema, tan acusada en España, dificultan hasta lo inverosímil las posibilidades de tejer acuerdos que en las actuales circunstancias son urgentes.

La política del anuncio debió haber cedido el espacio a la política del acuerdo y de la normalización de procesos compartidos de toma de decisiones. Entendiendo por normalización el hecho de que la coordinación y cooperación entre niveles de gobierno y el grado de eficacia y eficiencia de las políticas públicas en un Estado compuesto y en una democracia plena, siempre y no solo para situaciones extraordinarias, no puede depender del grado de empatía entre responsables políticos.

La nueva normalidad económica, social y cultural que surgirá tras la pandemia no se puede abordar con actitudes ancladas en la vieja normalidad política. La forma de entender y tomar decisiones por el Gobierno central ha evidenciado que no solo tenemos un problema de diseño, sino de cultura política. La negociación sobre “cogobernanza” no debió haber tenido lugar por innecesaria. Porque esa debe ser la forma natural de gobernar en España. No ha sido la ausencia de una Conferencia de Presidentes lo que ha fallado sino la forma de entender su funcionamiento.

Lo que demuestra que estamos muy lejos de hacer normal entre las élites de la Administración central (de la actual y de las anteriores y no solo entre los responsables políticos) lo que es normal, o debiera serlo, en un Estado compuesto que cuenta con Comunidades Autónomas con poderes legislativos y un grado de descentralización de poder político y competencial equiparable a algunos Estados federales de nuestro entorno.