El procedimiento de transferencias de los ERE se usa en los presupuestos de varias comunidades
Las transferencias de financiación, el “procedimiento ilegal” presuntamente utilizado por la Junta de Andalucía en el que se apoya principalmente la jueza Alaya para imputar a ex altos cargos del Gobierno autonómico en el caso de los ERE, no supone un concepto ajeno en la legislación presupuestaria de otras comunidades autónomas ni en la propia normativa andaluza desde los años 80.
El uso de las transferencias centra la investigación de la jueza como una de las piezas clave, al menos en lo que corresponde a la presunta responsabilidad de numerosos altos cargos de la Junta en la causa. Pero dicho procedimiento, que Alaya califica como “ilegal” en numerosos autos, augurando incluso en su última resolución la “probabilidad cierta de que pudieran ser condenados en el futuro por los hechos que hoy se investiga”, no tiene una definición legal sino una definición teórica, sin un alcance legal concreto. De hecho, la Cámara de Cuentas habló en su momento de un “uso inadecuado” y la Intervención General de la Administración del Estado alude a un uso “indebido” del “inadecuado concepto” de las transferencias de financiación. Un informe de cuatro interventores de la Junta ratificó el uso impropio, que no ilegal, del procedimiento, según consta en la causa.
Alaya considera que Magdalena Álvarez, a la que esta semana ha impuesto una fianza civil de 29,5 millones, así como exconsejeros, secretarios generales o directores generales, serían promotores, en connivencia con otros, “del procedimiento ilegal de concesión de subvenciones sociolaborales”. Este proceso, según insiste Alaya, se instauraría en la Administración Autonómica desde el año 2000 y perduraría hasta el año 2011.
¿Y cuál sería el objetivo en el uso de ese procedimiento, según la jueza? Tal y como señala en el último auto y en otros precedentes, “dotar a la Consejería de Empleo de un crédito presupuestario, las denominadas transferencias de financiación, legalmente inadecuado para el otorgamiento de tales subvenciones”, ya que “su finalidad era financiar operaciones genéricas de los entes o empresas públicas”.
Las transferencias, comunes en la legislación presupuestaria de otras comunidades
Pero no es extraño encontrar el concepto de transferencia de financiación en la legislación presupuestaria de otras comunidades autónomas, aunque en algunas de ellas muta el término por el de transferencia normativa. Realizado un análisis de las leyes de presupuestos para el 2012 en el conjunto de las comunidades autónomas cabe destacar que, por ejemplo, La Ley de Presupuestos de Castilla-La Mancha regula expresamente el libramiento de los créditos correspondientes a transferencias para organismos autónomos y otros entes públicos y subvenciones nominativas, posibilitando un sistema de pagos parciales en función de las necesidades reales de tesorería de los destinatarios de las transferencias, como hacen también otras comunidades.
La Ley de Presupuestos de Cataluña regula en su artículo 12 los créditos para transferencias o aportaciones a favor de las entidades autónomas administrativas y otras entidades del sector público, estableciendo en su apartado 3 que las transferencias corrientes a favor de las entidades a las que se refieren los apartados 1 y 2 tienen por objeto financiar los gastos de explotación en la medida necesaria para equilibrar la cuenta de pérdidas y ganancias, salvo las dotaciones por amortizaciones, provisiones, deterioros, variaciones de existencias y bajas del inmovilizado“.
Asimismo, la Ley de Presupuestos de Galicia, en su exposición de motivos, informa que el Título IV mantiene la regulación de las transfrerencias de financiación que con tal nombre se regulan en el artículo 47, que en su apartado 1 establece, de forma similar a lo dispuesto en la comunidad andaluza y en otras, el libramiento con carácter mensual por doceavas partes de las aportaciones de naturaleza corriente. Respecto a las de capital se librarán en atención al ritmo de ejecución del gasto de capital de la entidad (apartado 3). En el apartado 4 del mismo artículo se establece la verificación de la correcta aplicación de estas aportaciones por parte de la Intervención General de la Comunidad Autónoma mediante el uso de técnicas de fiscalización y auditoría.
El artículo 9 de la Ley de Presupuestos de Illes Balears, al regular la autorización y disposición del gasto, menciona las aportaciones o transferencias con asignación nominativa en los presupuestos generales de la comunidad autónoma a favor de los entes instrumentales de Illes Balears. En la disposición adicional undécima se autoriza en determinados supuestos la retención de transferencias a entes instrumentales. Y la disposición adicional duodécima dispone que “las transferencias nominativas a favor de las entidades que conforman el sector público instrumental de la comunidad autónoma autorizadas a lo largo del año 2011 no quedan sujetas a las limitaciones que impone el artículo 4 de la Ley 6/2010, de 17 de junio, por la que se adoptan medidas urgentes para la reducción del déficit público”.
Por su parte la Ley de Presupuestos de La Rioja, en su artículo 8-1 “autoriza a la consejera de Administración Pública y Hacienda para declarar no disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas a las entidades integrantes del sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja cuando, como consecuencia de la existencia de suficientes disponibilidades líquidas, pudieran no resultar necesarias para el ejercicio de su actividad presupuestaria”. El artículo 27 regula las transferencias nominativas, que define como “la disposición dineraria que se realiza sin contraprestación directa por parte del beneficiario para la Administración y que se destina a financiar actividades no singularizadas”.
También la Ley de Presupuestos de Madrid regula en el artículo 4 las transferencias internas entre entes del sector público de la Comunidad de Madrid mientras que la Ley de Presupuestos de Aragón reconoce las transferencias nominativas destinadas, por ejemplo, a la Universidad de Zaragoza y a otros entes. La Ley de Presupuestos Generales de Murcia en su artículo 50-3 dispone que “los libramientos a efectuar por parte de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos a los organismos autónomos y restantes entidades citadas en el apartado primero de este artículo, para hacer efectivas las transferencias recogidas en los diferentes capítulos del estado de gastos de la Administración General de la Comunidad Autónoma, se materializarán conforme a las disponibilidades de tesorería de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos y a las necesidades del organismo, sociedad o ente público correspondiente”.
La Ley de Presupuestos del País Vasco, en su disposición final tercera se modifica el artículo 21 de la Ley 8/1996, de 8 de noviembre, con la siguiente redacción: “Transferencias y subvenciones a favor de entidades integrantes del sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi. El pago de las dotaciones que figuran en los Presupuestos Generales de Euskadi a favor de las entidades integrantes de su sector público se hará efectivo de acuerdo con las necesidades de tesorería de estas, previo cumplimiento de los requisitos reglamentarios”.
¿Qué dicen la Cámara de Cuentas y la Intervención General del Estado sobre las transferencias de financiación?
La Intervención General de la Administración del Estado, a petición de la propia jueza, emitía a finales de enero un informe que cuestionaba el uso “indebido”, que no ilegal, de un “inadecuado concepto”, el de las transferencias de financiación, por parte de la Junta de Andalucía para conceder subvenciones sociolaborales a empresas en crisis a cargo del programa 31L.
La propia Intervención General del Estado discrepa en dicho informe de las conclusiones elaboradas en su día al respecto por la Cámara de Cuentas de Andalucía en su 'Fiscalización de las ayudas socioaborales a trabajadores afectados por ERE y empresas en crisis otorgados por la Administración de la Junta de Andalucía 2001-2010', donde también se aludía al “uso inadecuado” de la figura como procedimiento de ejecución presupuestaria para tramitar las ayudas. La jueza Alaya, recientemente, ha abierto una nueva línea de investigación para determinar la intervención que pudiera haber tenido la Cámara de Cuentas de Andalucía en el mantenimiento de los hechos investigados en el caso de los ERE.
Entre las alegaciones de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo al mencionado informe provisional de la Cámara de Cuentas se apunta que “debería precisarse expresamente que la definición de transferencia de financiación que se contiene en el mismo es de carácter técnico y no tiene alcance legal”. El exsecretario general de Hacienda Antonio Estepa, con una millonaria fianza civil también impuesta por Alaya, de 8,8 millones, reconocía en su declaración como imputado en noviembre que las transferencias de financiación se usaron “de forma inadecuada”.
Otro informe suscrito por cuatro interventores de la Junta ratifica el uso impropio, que no ilegal, de las transferencias de financiación por parte de la Consejería de Empleo. En aquel informe, que constaba en las actuaciones desde julio de 2012 y que vio la luz en otoño de 2013, el exinterventor delegado de la Consejería de Empleo Juan Luque Alfonso señaló que “no existe un desarrollo teórico sobre qué es y para qué sirve la transferencia de financiación, y por eso se ha redactado este documento que permite tener una base teórica”.
La normativa andaluza
Hay que recordar que los primeros argumentos de Alaya para imputar a Álvarez, apoyados por la Fiscalía Anticorrupción, inciden en que la entonces consejera de Economía y Hacienda fue la persona que dictó las normas en las que se recogía el concepto presupuestario de las transferencias de financiación a través de la Orden de 4 de junio de 2003. Dicha transferencia venía usándose para el pago de ayudas sociolaborales desde el año 1999 al 2001, anualidades en las que las citadas transferencias no se citaban en las leyes de Presupuesto como concepto de financiación, si bien los créditos para los pagos de las ayudas sociolaborales mediante transferencias se realizaban con modificaciones presupuestarias.
La exconsejera Magdalena Álvarez ya señaló en octubre ante la jueza que ella no inventó las transferencias de financiación sino que era una transposición de una normativa que ya se usaba en otras comunidades autónomas. En concreto, la exconsejera detalló que estas transferencias “venían utilizándose bajo otra denominación en la década de los 90 (Subvenciones de Explotación y de Capital) y que, efectivamente, sólo estaban destinadas a financiar operaciones genéricas de las empresas públicas”. Añadía Álvarez que “pueden destinarse a financiar operaciones que se considerarían como genéricas si IFA tuviera potestad subvencionadora”. De hecho, el uso de estos medios de financiación para las empresas públicas se reseña en distintas leyes de presupuesto de la Junta de Andalucía desde los años 80.
En este sentido, el instrumento financiero investigado tiene antecedentes en la primera versión de la Ley General 5/1983, de la Hacienda Pública de Andalucía al establecer, respecto a las empresas de la Junta que percibieran subvenciones corrientes con cargo al presupuesto de la Comunidad, “elaborarán anualmente, además del programa que describe el número 1 de este artículo, un presupuesto de explotación que detallará los recursos y dotaciones anuales correspondientes. Asimismo formarán un presupuesto de capital si la subvención fuera de esta clase”.
La Ley de Presupuesto para el ejercicio 1988 (Ley 1/1987), en su artículo 1°, al determinar los créditos iniciales y su financiación, menciona “los programas de actuación, inversión y financiación de la empresas de la Junta de Andalucía que perciben subvenciones de explotación y capital”. Asimismo relaciona las empresas de la Junta que perciben dichas subvenciones (en aquel caso fueron la Sociedad para la Promoción y Reconversión Económica de Andalucía -SOPREA-, Empresa Pública del Suelo de Andalucía -EPSA- y Escuela Andaluza de Salud Pública -EASP-. Lo mismo ocurre con la Ley de Presupuesto para el ejercicio 1990 (Ley 2/1990) o con la Ley de Presupuestos de Andalucía 1994 (Ley 9/1993) que, en la tónica de las anteriores, relaciona en su artículo 3 las empresas de la Junta, tanto las sociedades mercantiles como las entidades de derecho público, con la dotación de subvenciones de explotación y de capital.
La Ley de Presupuestos de Andalucía 2000 (Ley 16/1999) señala que “las aportaciones de la Junta de Andalucía y sus organismos autónomos para financiar la gestión de las empresas de la Junta de Andalucía se efectuarán a través de subvenciones de explotación y subvenciones de capital, de acuerdo con el artículo 57 de la Ley General de la Hacienda Pública”. En este sentido dice que “el abono de las citadas subvenciones se realizará mediante transferencias de financiación, de acuerdo con los créditos consignados en el Presupuesto de la comunidad autónoma y sus modificaciones”.
Álvarez: “Un uso inadecuado pero no una presupuestación inadecuada”
Según la tesis de Alaya, la inclusión en el Presupuesto de dicha partida de transferencias de financiación “daría lugar a un uso completamente arbitrario de los fondos públicos” por parte de la Consejería de Empleo, “amén de desmesurado al asumirse compromisos por encima del techo presupuestario, generándose un déficit en IFA en los años 2003 y 2004 de 38 y 93 millones, respectivamente, al ser IFA la que adelantaba el caudal público”.
Todos estos “indicios”, según Alaya, “vendrían asimismo corroborados” por el citado informe de fiscalización realizado por la Cámara de Cuentas sobre las ayudas sociolaborales, un informe que “apunta claramente a la importancia que ha tenido la elaboración de los sucesivos presupuestos anuales para el mantenimiento del procedimiento presuntamente ilegal y en los que por razón de competencia habrían sido protagonistas los inculpados”.
Magdalena Álvarez dijo ante Alaya en octubre que “nunca se plantearon ni en la Consejería de Economía ni en el Consejo de Gobierno dotar de mayor agilidad a los procedimientos de subvenciones sociolaborales que había emprendido la Consejería de Empleo” y que “las transferencias de financiación son un instrumento financiero para hacer llegar fondos a las empresas públicas siempre que dichas empresas públicas tengan entre sus competencias la actividad para la que haya sido otorgadas dichas transferencias”.
Preguntada si las transferencias de financiación constituían un crédito inadecuado para la concesión de subvenciones, Álvarez respondió que “entiende que ha podido haber un uso inadecuado pero no una presupuestación inadecuada” y que no sabe si se tramitaban bien o mal pero que, aunque se hubiese utilizado el crédito de transferencia de financiación, “deberían haberse ajustado al procedimiento legal de subvenciones” y que “no tiene nada que ver con el instrumento de financiación usado ya que la Consejería de Empleo tenía que haberla observado”, concluyendo que “el sistema mas idóneo hubiera sido la encomienda de gestión”, que “nunca” hubo presión de los sindicatos para cambiar la partida presupuestaria y que sería tan solo un cambio de propuesto por la Consejería de Empleo sobre su modelo de gestión de ayudas.
