Escenario 3: una integración diferenciada para la Unión Europea
El 14 de septiembre, como cada año por esas mismas fechas, el presidente de la Comisión Europea compareció ante el Parlamento Europeo para pronunciar su Discurso sobre el Estado de la Unión. Una oportunidad perfecta para hacer balance sobre los logros conseguidos y plantear los retos de futuro. En esta ocasión, Juncker no quiso restar importancia a la situación de profunda crisis por la que atraviesa la Unión y, en un ejercicio de realismo y honestidad, no dudó en afirmar que “nunca antes había visto tanta fragmentación, tan pocas cosas en común en nuestra Unión”.
Desde este planteamiento, se preguntaba, a continuación, si queremos dejar que nuestra Unión se desintegre ante nuestros propios ojos o si, por el contrario, ha llegado el momento de ponerse manos a la obra para avanzar hacia una Europa mejor. Un proyecto que, a su juicio, pasa por profundizar en “una Europa que proteja, una Europa que preserve el modo de vida europeo, una Europa que empodere a nuestros ciudadanos, una Europa que vele por su seguridad y una Europa que asuma responsabilidades”. En definitiva, una Europa más justa, más solidaria, más democrática, más atractiva y más comprensible.
Resulta difícil no compartir el diagnóstico expuesto o no estar de acuerdo con el propósito señalado por el presidente de la Comisión en torno a la necesidad de construir una Europa mejor. Sin embargo, nada de lo dicho hasta el momento responde a la pregunta clave: ¿cómo abordamos en los próximos 12 meses el fortalecimiento de esta Europa con ciertas garantías de éxito en el empeño?
Para inspirar la solución y contribuir al debate, la Comisión Europea ha preparado un documento con el que aporta su reflexión particular a la Cumbre que tendrá lugar en Roma, el próximo 25 de marzo, en la que se conmemora el sexagésimo aniversario de un proyecto de integración que debe hacer frente a nuevos desafíos dentro de las posibilidades que le ofrece el actual marco jurídico-institucional previsto en los Tratados, dado que la opción de una reforma de los mismos, aunque necesaria, está obviamente descartada.
En este sentido, el citado Libro Blanco sobre el futuro de Europa de la Comisión Europea describe cinco escenarios posibles hacia los que, a su juicio, puede evolucionar la Unión Europea hasta 2025. A saber, Seguir igual (escenario 1), Solo el mercado único (escenario 2), Los que deseen hacer más, hacen más (escenario 3), Hacer menos pero de forma más eficiente (escenario 4) y Hacer mucho más conjuntamente (escenario 5).
De los cinco escenarios descritos por la Comisión Europea, en tres de ellos se aprecia un preocupante escaso nivel de compromiso con la filosofía que ha inspirado desde su nacimiento el proyecto europeo (escenarios 1, 2 y 4). Más aún, parece claro que mientras el escenario 1 incorpora, incluso, un potencial riesgo de involución sobre lo ya logrado, el escenario 2 proyecta una verdadera mutación de la actual Unión Europea hacia una modesta zona de libre cambio. Más ambiguo resulta la descripción del escenario 4, cuyos pretendidos resultados, para que sean positivos, demandan unos consensos previos que difícilmente pueden hoy asegurarse.
Parece claro, por tanto, que sólo los escenarios 3 y 5 descritos en el Libro Blanco presentan, realmente, un nivel de ambición política digna de ser tomada en consideración por quienes aspiran a garantizar la viabilidad futura de Europa. De los dos escenarios señalados, el escenario 5 responde al modelo de Unión federal que ha estado presente desde los documentos fundacionales, si bien no parece una agenda realista para una Europa a 27 trufada de importantes desencuentros. En consecuencia, el impulso que precisa la Unión requiere asentarse, al parecer, sobre la integración diferencia que expone, con acierto, el escenario 3.
Conviene tener presente que la conveniencia de introducir elementos de diferenciación temporal, espacial o material en el proceso de construcción europea, para hacer compatible el progreso de la Unión con la capacidad y la voluntad de los distintos Estados miembros, no es ninguna novedad. De hecho, fue Willy Brandt quien formuló por primera vez esta idea ante el Congreso del Movimiento Europeo celebrado en París en 1974.
Desde entonces, la búsqueda de fórmulas flexibles de integración con creativas formulaciones semánticas (Europa “varias velocidades”, Europa como “núcleo duro”, Europa a “geometría variable”, Europa de “círculos concéntricos”, Europa a “la carta”…) ha sido un recurso habitual, dentro y fuera de los Tratados, para materializar la Unión Económica y Monetaria, el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia o la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, entre otras políticas.
De hecho, difícilmente se habrían obtenido tales avances si hubieran estado sometidos a las exigencias que impone la integración unitaria. Desde una concepción positiva de la idea de integración diferenciada, el Tratado de Ámsterdam dio un paso más al regular la cláusula de cooperación reforzada imponiendo condiciones y limitaciones para su uso que las reformas de Niza y Lisboa han ido modulando con acierto. Este mecanismo jurídico, cuya utilización hasta la fecha ha sido testimonial, permite, a aquellos Estados que lo deseen, poder seguir avanzando en la integración, dentro de las instituciones europeas y de acuerdo a los procedimientos de la Unión, sin que sus pretensiones puedan verse limitadas por aquellos otros Estados que no deseen acompañar el proceso. Una fórmula, sin duda, ingeniosa que, en breve, puede dar importantes resultados en el ámbito de la defensa, a través de la puesta en marcha de una cooperación estructurada permanente.
Durante el Consejo Europeo de diciembre de 2017 los Estados miembros deberán tomar posiciones sobre la Unión Europea que desean y apuntar los compromisos que están dispuestos a asumir para hacerla realidad. En este debate, todavía abierto, creo firmemente que la integración diferenciada puede ser una opción adecuada por tratarse de un método que permite, de una parte, administrar con cierta armonía intereses contrapuestos de los Estados y, de otra, preservar la concepción de la Unión como una federación supranacional de corte asimétrico.
No es una aspiración de máximos, pero su consolidación en un momento de extrema debilidad política para la Unión podría representar, sin duda, un escenario claramente esperanzador. Este es, en realidad, el desafío político más importante al que se enfrenta la Unión en el momento de celebrar su sesenta aniversario. Convendría acertar con la propuesta. Hay demasiado en juego.
