El Tribunal Constitucional y la consulta en Cataluña: certezas, ambigüedades, decepción
La cuestión esencial que es preciso plantearse para encauzar jurídicamente el proceso independentista de Cataluña es, en nuestra opinión, la siguiente: ¿puede celebrarse en Cataluña, sin reforma constitucional previa, una consulta no vinculante sobre el futuro político de este territorio? Desde Cataluña, y con fundamento en el principio democrático del artículo 1.1 CE, se han señalado diversas vías para llevar a cabo dicha consulta: el referéndum convocado por el Estado, el referéndum convocado por la Generalidad con autorización del Estado, la transferencia a la Generalidad de la competencia estatal para autorizar referéndums y la consulta no referendaria convocada por la Generalidad sin necesidad de autorización del Estado. A esta problemática se refiere la STC de 25 de febrero de 2015 sobre la ley catalana 10/2014 de consultas no referendarias. Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional son claros en algunos puntos y más ambiguos en otros pero denotan en todo caso un criterio restrictivo y por este motivo resultan, desde nuestra perspectiva, decepcionantes.
Entre los elementos de certeza que se desprenden de la sentencia del Tribunal Constitucional debe destacarse, en primer lugar, la inviabilidad constitucional de las consultas no referendarias de alcance general reguladas por la ley catalana 10/2014. Como se recordará, mediante dicha ley el Parlamento de Cataluña, tras no ser atendidas por el Estado a lo largo de los años 2013 y 2014 las demandas de la Generalidad de celebrar un referéndum pactado, pretendía ofrecer un marco legal para realizar una consulta sobre la independencia de Cataluña que sería convocada por las instituciones catalanas y sin autorización del Estado. La ley 10/2014, a partir de una determinada interpretación de la STC 103/2008 avalada por el Dictamen 19/2014 del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, entendía que las consultas no referendarias se diferenciaban de los referéndums por su ámbito subjetivo más amplio (el cuerpo electoral incrementado por los mayores de 16 años y los extranjeros con un tiempo mínimo de residencia) y por su procedimiento específico de garantías basado en unas Comisiones de Control y no en las Juntas Electorales. A esta pretensión de la ley catalana la sentencia del Tribunal Constitucional, acogiendo el razonamiento de la minoría discrepante del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, responde en síntesis que una consulta de alcance general, se llame como se llame y más allá de algunas posibles diferencias en la configuración del cuerpo electoral y del procedimiento, es materialmente un referéndum y, en consecuencia, no puede ser convocado por una Comunidad Autónoma. En definitiva, el Tribunal con este pronunciamiento, a diferencia de lo que podía colegirse de la STC 103/2008, restringe la admisibilidad de las consultas no referendarias y acepta solamente aquellas de alcance sectorial.
Un segundo elemento de certeza derivado de la sentencia del Tribunal Constitucional, de 25 de febrero de 2015, se refiere a la interpretación del artículo 122 EAC en lo relativo a si este precepto otorga o no a la Generalidad la competencia de regular referéndums sin perjuicio de la necesaria autorización del Estado para su convocatoria. En este punto el Tribunal mantiene la doctrina avanzada en la STC 31/2010 y en este sentido reitera que el artículo 122 EAC se circunscribe a las consultas no referendarias. En consecuencia, si el Tribunal no modifica este criterio restrictivo sobre las competencias de la Generalidad, es fácil de prever la suerte que le espera a la ley catalana 4/2010, de consultas por vía de referéndum: la declaración de su inconstitucionalidad y nulidad. Si ello es así, esta vía no podrá ser utilizada para conocer la opinión de los ciudadanos de Cataluña sobre su futuro político colectivo.
Descartada claramente la constitucionalidad de la consulta no referendaria convocada por la Generalidad y la del referéndum convocado por la Generalidad con la autorización del Estado, la sentencia de 25 de febrero de 2015 también se refiere, si bien en este caso de manera indirecta y más ambigua, a la posibilidad de que sea el Estado el que organice y convoque un referéndum sobre la independencia de Cataluña. Sobre esta cuestión la STC 42/2014, sin ser un pronunciamiento explícito, permitía ser interpretada en el sentido de que el Tribunal no cerraba la puerta a la admisibilidad constitucional de un referéndum no vinculante sobre el futuro político de Cataluña convocado por el Estado y sin mediar previamente reforma de la Constitución. Abonaban esta interpretación algunos elementos presentes en la STC 42/2014 tales como los siguientes: la declaración de constitucionalidad del derecho a decidir de Cataluña y la distinción entre actividades preparatorias en el ejercicio de este derecho (sin excluir ninguna prevista en la CE) y la consecución efectiva del mismo que debía realizarse en el marco de los procedimientos de reforma constitucional. Ahora la sentencia de 25 de febrero de 2015 parece volver a la doctrina de la STC 103/2008 y excluir que se pueda realizar un referéndum como el apuntado anteriormente. Hay una frase reveladora a este respecto: “Es patente, pues, que el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma” FJ 6). Con todo, a continuación en el mismo FJ la sentencia vuelve a reiterar con cita expresa la doctrina de la STC 42/2014 y por ello cabe calificar de ambiguo el pronunciamiento del Tribunal en este punto.
En conclusión, la sentencia del Tribunal Constitucional, de 25 de febrero de 2015, no aporta nada al encauzamiento jurídico del proceso soberanista de Cataluña ya que los pronunciamientos claros son restrictivos y los ambiguos apuntan a un paso atrás. Para no ser totalmente pesimistas hay que confiar en que el mantenimiento de la doctrina de la STC 42 /2014 permita al Tribunal Constitucional resoluciones más estimulantes en el futuro.
