Decisiones parlamentarias y Tribunal Constitucional
A propósito de la Propuesta de Resolución del Parlamento catalán, presentada por los grupos parlamentarios de Junts pel Sí y la CUP, relativa al “inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales”, debe admitirse con total normalidad democrática el cuestionamiento de su oportunidad política, la extrañeza por su apresurada tramitación, la perplejidad ante su votación con anterioridad a una incierta investidura del Presidente de la Generalidad y la estimación de su contenido como contrario a la Constitución.
Dicho esto, no resulta, en mi opinión, acorde con nuestro ordenamiento jurídico el recurso al Tribunal Constitucional para que éste se pronuncie sobre algunas de las decisiones parlamentarias ya adoptadas o que se van a aprobar en los próximos días en torno a esta cuestión. En este sentido se van a examinar a continuación separadamente la admisión a trámite de la Propuesta de Resolución por parte de la Mesa del Parlamento de Cataluña, la convocatoria de la Junta de Portavoces de la Cámara antes de la constitución de uno de los grupos parlamentarios y la naturaleza de la Resolución una vez sea aprobada por el Pleno.
Los grupos parlamentarios de Ciudadanos y del PSC, en unión de los diputados del PP, estimaron que la Mesa del Parlamento no debía haber admitido a trámite la Propuesta de Resolución porque su contenido es inconstitucional al declarar, entre otras cosas, que “se inicia el proceso de creación del Estado catalán independiente en forma de República” y consiguientemente “de desconexión del Estado español”. Coherentemente con ello solicitaron a la Mesa la reconsideración de su decisión. Sobre este punto la doctrina más reciente del Tribunal Constitucional excluye que las Mesas de las Cámaras puedan llevar a cabo una valoración sobre la conformidad constitucional del contenido material de las iniciativas parlamentarias cuando deciden sobre su admisión a trámite. En este sentido, el Alto Tribunal afirma lo siguiente: “De acuerdo con nuestra doctrina excede, empero, del ámbito de la facultad de las Asambleas Legislativas de calificar y admitir a trámite las iniciativas parlamentarias el control siquiera liminar de su constitucionalidad” (STC 85/2006, FJ 4). Por lo tanto, según añade el Tribunal Constitucional en la misma sentencia, las Mesas se deben limitar a verificar el cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente establecidos de las iniciativas parlamentarias y sólo pueden hacer un control del contenido material cuando el ordenamiento jurídico así lo estipule de manera expresa. De acuerdo con esta jurisprudencia, y dado que ni los artículos 164 y 165 del Reglamento del Parlamento de Cataluña ni ninguna otra norma establecen límites materiales al contenido de las Propuestas de Resolución, la Mesa del Parlamento, con buen criterio, admitió a trámite la iniciativa de Junts pel Sí y la CUP y desestimó las peticiones de reconsideración.
Los grupos y diputados citados recurrieron la decisión de la Mesa del Parlamento mediante sendos recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional invocando una vulneración del artículo 23.2 CE, es decir, del derecho de acceder a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad y sin sufrir obstáculos ni perturbaciones. Aunque el Tribunal haya admitido inicialmente a trámite estos recursos, no parece que el destino final de los mismos pueda ser otro que el de su desestimación. De entrada el Tribunal Constitucional, mediante Auto de 5 de noviembre, ha rechazado la petición de Ciudadanos y del PP de suspender cautelarmente la efectividad del acto impugnado, que pretendía impedir la celebración del Pleno para debatir y votar la Propuesta de Resolución, afirmando que “el Parlamento es la sede natural del debate político y que el eventual resultado del debate parlamentario no debe condicionar anticipadamente la viabilidad misma del debate”. Pero, además debe recordarse que el recurso de amparo está previsto exclusivamente para proteger derechos fundamentales y no meras vulneraciones del Reglamento Parlamentario que eventualmente hayan podido cometer las Mesas de las Cámaras. Como afirma el Tribunal Constitucional, “no es posible ampliar el recurso de amparo del art. 42 LOTC para dar cabida en el mismo a decisiones parlamentarias no susceptibles de vulnerar derechos fundamentales” (ATC 262/2007). En este caso la admisión a trámite de la Propuesta de Resolución hace posible un debate parlamentario y, por lo tanto, no vulnera el derecho de participación de los recurrentes. En cambio, la inadmisión a trámite y el impedimento del debate sí que hubiera comportado la vulneración del derecho de participación de los grupos parlamentarios autores de la Propuesta de Resolución.
El recurso de amparo de los diputados del PP impugnó también el acuerdo de la Presidenta del Parlamento de convocar la Junta de Portavoces sin que estuviera formalmente constituido el grupo parlamentario de dicho partido. La convocatoria de la Junta de Portavoces era preceptiva, de acuerdo con el Reglamento del Parlamento, para resolver las solicitudes de reconsideración de la admisión a trámite de la Propuesta de Resolución. El problema que se planteó fue que el plazo de constitución del grupo parlamentario y de la Junta de Portavoces con todos sus miembros acababa más tarde que el plazo de resolución de las solicitudes de reconsideración. Se producía, pues, una colisión de derechos derivados todos ellos del artículo 23.2 CE: por una parte, el derecho de participación del PP en la Junta de Portavoces; por otra parte, el derecho de los solicitantes de reconsideración a recibir una respuesta dentro del plazo y el derecho de los autores de la Propuesta de Resolución a no sufrir dilaciones indebidas en la tramitación de la misma. La ponderación entre los derechos en juego establecida por la Presidencia del Parlamento, siguiendo un sólido Informe del Secretario General de la Cámara y antecedentes de otras legislaturas, fue la de convocar la Junta de Portavoces dentro del plazo previsto para resolver las solicitudes de reconsideración y ofrecer al PP la posibilidad de designar un representante para expresar su criterio en la reunión de la Junta de Portavoces. Se trata de una decisión razonable y equilibrada que, a mi juicio, no merece su impugnación por la vía del recurso de amparo.
Finalmente, es preciso referirse a si la Propuesta de Resolución, una vez sea aprobada por el Parlamento de Cataluña, es susceptible de impugnación por el Gobierno central ante el Tribunal Constitucional por la vía del procedimiento previsto en el art. 161.2 CE. Conviene recordar a este propósito que la Resolución será aprobada en virtud de los artículos 164 y 165 del Reglamento del Parlamento, es decir, en ejercicio de la función parlamentaria de impulso político cuya sustantividad y especificidad viene reconocida por el artículo 55.2 del Estatuto de Autonomía. Sobre esta función parlamentaria la jurisprudencia constitucional había mantenido de manera constante que los actos parlamentarios en ejercicio de la misma expresan la voluntad política del Parlamento sobre un determinado asunto pero que son “carentes de efectos jurídicos vinculantes” (entre otras, STC 40/2003, FJ 3). Por otra parte, la propia jurisprudencia constitucional había señalado que los actos parlamentarios no normativos susceptibles de impugnación por la vía del artículo 161.2 CE son únicamente aquellos capaces de producir “efectos jurídicos ad extra concretos y reales” (ATC, 135/2004, FJ 4). Esta posición jurisprudencial debería conducir a la inimpugnabilidad de la Resolución parlamentaria.
Sin embargo, en la STC 42/2014 nuestro Alto Tribunal se apartó de su línea jurisprudencial anterior y entró a conocer una Resolución de impulso político del Parlamento de Cataluña. En dicha sentencia el Tribunal afirma que “lo jurídico no se agota en lo vinculante” y en esta línea sostiene que las resoluciones parlamentarias de impulso político son susceptibles de producir efectos jurídicos. No resulta en nuestra opinión muy convincente la argumentación de la sentencia para fundamentar la impugnabilidad de las resoluciones parlamentarias de impulso político ya que el Tribunal no consigue identificar cuáles son los efectos jurídicos concretos y reales de una acto parlamentario que no es más que una mera expresión de voluntad política. Por ello, sería deseable que el Tribunal volviera su línea jurisprudencial anterior y que en todo caso entrara a controlar los actos jurídicos de las instituciones catalanas, posteriores a la Resolución parlamentaria, que eventualmente pudieran ser contrarios a la Constitución.
