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Los interventores de Andalucía censuran a la Junta por adjudicar a dedo 300 millones a empresas “sin justificación alguna”

El Gobierno de Juan Manuel Moreno ha recibido un demoledor informe de los auditores del Servicio Andaluz de Salud (SAS) que denuncia el abuso del sistema de contratación de emergencia en el ejercicio 2021, con el que se adjudicaron a dedo casi 300 millones de euros a empresas privadas ese año, sin publicidad ni concurrencia competitiva ni fiscalización previa.

El título del documento, al que ha tenido acceso este periódico, es “Informe Definitivo de Control sobre el cumplimiento de la normativa aplicable en los expedientes de tramitación de emergencia 2021”.

El órgano fiscalizador censura a la Junta por el uso “indebido” de este tipo de contratos de emergencia un año después del impacto de la crisis sanitaria, remarca que tal decisión no tiene “justificación alguna” porque, en mayo de 2021, “la pandemia ya estaba muy atemperada”, y porque era más “previsible” que en 2020, por tanto, “ya deberían haberse contratado con arreglo a la tramitación ordinaria”.

Pero, sobre todo, porque a esas alturas la contratación de emergencia no tenía el mismo anclaje legal que en 2020, puesto que la legislación excepcional que habilitó el Gobierno central en lo peor de la pandemia para agilizar la respuesta de las administraciones a la crisis sanitaria había sido derogada en mayo de 2021.

“Abuso” del sistema de contratación

La Intervención del SAS, organismo competente para auditar las cuentas autonómicas, emitió un informe definitivo “desfavorable” sobre todos los contratos a dedo que se realizaron durante aquel ejercicio presupuestario de 2021: en total fueron 3.669 expedientes por contratos de obra, servicios y compra de suministros, que movilizaron 296,3 millones de euros para clínicas privadas, empresas proveedoras ligadas al sector o constructoras para la rehabilitación de hospitales.

El documento, de 138 páginas, expresa una opinión “desfavorable” o adversa, no sólo de la muestra de contratos analizados –126 expedientes con un gasto de 56,6 millones–, sino también del “mal uso o abuso” del sistema de contratación de emergencia durante aquel año. El informe de control está dirigido por la Interventora Central Adjunta del Servicio Andaluz de Salud, Victoria López Gutiérrez, junto a dos asesores técnicos –José Miguel Lirola e Isabel Clavero– bajo la supervisión de la Interventora Central del SAS, Blanca Pons Rodríguez.

“Limita el principio de transparencia”

La decisión de la dirección gerente del SAS de seguir haciendo adjudicaciones a dedo hasta finales de 2021, argumentan, supuso ignorar las instrucciones de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (abril de 2020) y de la propia Consejería de Hacienda andaluza, que ya había advertido por escrito al departamento de Salud de que, a esas alturas, “el recurso a la contratación de emergencia” orientado a “hacer frente al COVID-19” debía tener “carácter excepcional y residual”.

El informe de la Intervención censura que el Ejecutivo andaluz prorrogase de manera “indebida” y “sin justificación alguna” los contratos a dedo a lo largo de 2021, porque en mayo de ese año el Gobierno central ya había derogado expresamente el artículo 16 del Real Decreto Ley 7/2020, que permitió a todas las administraciones sortear los controles habituales y agilizar la contratación para dar una respuesta más ágil a la pandemia. “El artículo está plenamente derogado”, había advertido también la Consejería de Hacienda al SAS en una instrucción fechada el 18 de junio de aquel año.

En una de sus alegaciones al informe, la gerencia del SAS resta importancia a esta crítica –“no tiene ninguna virtualidad”– y defiende que tras derogarse el marco legal estatal “continuó vigente la norma que, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, establecía la misma justificación para acudir a la contratación de emergencia”. El auditor echa por tierra ese argumento y le reprocha que “realice una serie de juicios de valor, que no se entra a analizar por no tratarse de alegaciones a incumplimientos normativos”.

Los interventores del SAS consideran que el estado de alarma en ese momento ya no respondía a una “imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo”, los tres requisitos que exige la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) para justificar las adjudicaciones millonarias sin publicidad ni concurrencia.

“Sin justificación alguna”

Antes, incluso, de analizar los contratos uno a uno, el informe de la Intervención pone en cuestión la legalidad e idoneidad de prorrogar la contratación de emergencia en el SAS durante todo el ejercicio 2021: “Previamente a la exposición de los trabajos es preciso destacar que, una vez finalizado el segundo Estado de Alarma por la pandemia (9 de mayo de 2021), no encuentra justificación alguna el acudir a la contratación de emergencia, motivando tal tramitación en la situación provocada por la COVID-19”, dice el documento.

Los auditores argumentan que “ya este segundo Estado de Alarma no provocó una interrupción significativa ni del funcionamiento de la Administración, ni de la actividad económica general, no pudiéndose interpretar que las normas elaboradas con motivo de la declaración de los estados de alarma permitían el uso de este procedimiento para supuestos en los que no procediera conforme a lo previsto en la Ley de Contratos del Sector Público”.

Y concluye el informe: “De lo contrario se estaría utilizando el procedimiento de emergencia como algo distinto a lo previsto en dicha ley (carácter absolutamente excepcional y limitado a lo estrictamente necesario para remediar el acontecimiento producido o para la satisfacción de la necesidad sobrevenida) limitando los principios de libertad de acceso, publicidad, transparencia, no discriminación, integridad y concurrencia en la contratación pública, así como la eficiente utilización de fondos públicos, principios consagrados tanto en la normativa estatal, autonómica como de la UE”.

Los auditores de la Junta acusan al SAS de ignorar una docena de artículos de la LCSP que regulan los requisitos para justificar la contratación a dedo, entre ellos aquellos que sirven a la Administración para “acreditar la solvencia económica, financiera, técnica y profesional” de las empresas con las que contrata, para así minimizar “situaciones de riesgo” en el gasto de dinero público.

“La indebida tramitación mediante procedimiento de emergencia en aquellos expedientes en los que no se justifica la imposibilidad de acudir a otros procedimientos ordinarios o no se limitan las actuaciones al tiempo estrictamente indispensable para solventar la situación de riesgo, ha supuesto [para la Junta de Andalucía] la no comprobación por parte del órgano gestor de las condiciones de aptitud (artículos 65 y 66 LCSP) capacidad (artículo 84 LCSP) y no concurrencia de prohibiciones de contratar (artículos 71 a 73) solvencia económica y técnica (artículos 74 a 83), cumplimiento de obligaciones tributarias, seguridad social exigibles a cualquier adjudicatario de contratos”, reza el documento.

Las recomendaciones ignoradas del auditor

En el informe, se advierte a la gerencia del Servicio Andaluz de Salud de que la adjudicación de contratos millonarios a dedo se hizo vulnerando aspectos “significativos” de la LCSP; y denuncian reiteradamente la “indebida tramitación [de contratos] mediante el procedimiento de emergencia” durante el ejercicio 2021, cuando la situación “se había convertido en algo más previsible, lo que habría de influir necesariamente en la forma en que la legislación de contratos públicos debía aplicarse”.

También censuran que muchos de los contratos a dedo se prorrogaron en el tiempo “sin justificación”, pues la ley limita el trámite de emergencia “a lo estrictamente indispensable en el ámbito temporal”. “La emergencia requiere la inmediatez con la acción que la justifica (art. 120.1 LCSP), sin que pueda dilatarse en el tiempo, y debe cesar cuando la situación haya desaparecido o acudir a la tramitación ordinaria o a otros procedimientos que permitan la libre concurrencia y la igualdad entre los licitadores”, dice el informe.

Sin embargo, el SAS prorrogó en el tiempo muchos de esos contratos a dedo, e incluso autorizó contratos de emergencia “por fases”, lo cual es “incongruente”, desde el punto de vista del Interventor, porque contradice la naturaleza misma de la emergencia.

“Salvedades de especial relevancia”

El informe plantea “salvedades de especial relevancia” a prestaciones millonarias adjudicadas a dedo, bien porque “no se justifica adecuadamente su carácter de emergencia”; o porque “los servicios objeto de contrato son anteriores a 2020 (año precovid), por lo que las prestaciones contratadas no se ciñen a servicios directamente relacionados con la pandemia”. El SAS tampoco aporta justificación “de la imposibilidad (...) de promover procedimientos de licitación que permitan la libre concurrencia, la igualdad, la transparencia entre los licitadores”.

Además, cuestiona varios contratos porque la ejecución de los mismos por parte de las empresas privadas adjudicatarias no se inició en el plazo de un mes, como exige la Ley de Contratos Públicos para justificar la tramitación de emergencia. Muchos de los contratos a dedo empezaron a ejecutarse después de ese plazo y, a juicio de la Intervención, “ese contrato debería haberse tramitado por procedimiento ordinario”.

El 98% de los contratos supervisados por la Intervención recoge este tipo de irregularidades. “En el año 2021, la situación se había convertido en algo más previsible, por lo que necesariamente la tramitación de emergencia, por exigencia de los principios fundamentales de publicidad y concurrencia previstos en el Derecho Comunitario, debe aplicarse sólo en supuestos tasados y cuando resulte de aplicación”, insiste el informe.

El expediente que adelantó elDiario.es Andalucía

La auditoría a los contratos a dedo del SAS en el ejercicio 2021 se elaboró a lo largo de 2022, el informe definitivo está fechado el 21 de noviembre de 2023, pero un año antes la Intervención había emitido otro informe definitivo sobre los contratos de emergencia de 2020, primer año de la pandemia.

Ese documento ya planteó una serie de recomendaciones al SAS para que fuera abandonando paulatinamente el sistema de contratación de emergencia, sin embargo, el posterior informe de 2021 emite una evaluación sobre el grado de cumplimiento de aquellas recomendaciones y concluye que el SAS no implantó ninguna. De hecho, siguió prorrogando algunos contratos a dedo con clínicas privadas, al menos hasta el verano de 2023.

El 12 de marzo de 2023, elDiario.es publicó en exclusiva que el SAS llevaba dos años adjudicando a dedo contratos millonarios a clínicas privadas –para derivar a pacientes en lista de espera– amparándose en el marco legal de la pandemia ya derogado. El expediente inicial de esos contratos –Expediente 110/2021– es uno de los analizados y duramente cuestionados en el informe de la Intervención sobre los contratos de emergencia de 2021.

El presupuesto inicial de ese expediente era de 70 millones de euros en adjudicaciones a dedo, pero la Consejería de Salud prorrogó esos contratos cuatro veces durante casi dos años, con sucesivas adendas de gasto, hasta alcanzar los 243 millones en el verano de 2023.

24 horas después de la publicación de la noticia en este periódico, el Ejecutivo de Moreno anunció la cancelación de los contratos de emergencia y y aseguró que el SAS volvería a la contratación ordinaria, con publicidad y concurrencia, a partir del 30 de junio de 2023, cuando expiraba la última prórroga de los contratos a dedo.

Sin embargo, el atasco en la lista de espera para operarse o para ser atendido por un especialista era tal –el retraso afectaba a 1,6 millones de pacientes en ese momento– que la entonces consejera de Salud, Catalina García, admitió que tendrían que seguir exprimiendo aquel expediente inicial y prorrogando los contratos a dedo para derivar pruebas diagnósticas y operaciones pendientes a la sanidad privada.

Las dos últimas resoluciones de prórrogas a las que ha tenido acceso este periódico se autorizaron a finales de 2022, con un sobregasto de 16 millones –sumados a los 243 millones ya licitados–, para derivar pruebas oncológicas a clínicas privadas hasta el 30 de junio de 2023.

El informe definitivo de la Intervención sobre los contratos de emergencia de 2021 está fechado el 21 de noviembre de 2023, es decir, nueve meses después de que elDiario.es revelase las cuatro prórrogas en dos años del famoso Expediente 110/2021, que terminaría triplicando el gasto inicialmente autorizado de 70 millones. “La resolución por la que se declara la emergencia de estas actuaciones es de 15 de julio de 2020”, dice el informe, “sin embargo, algunos de los contratos suscritos con las entidades prestadoras de estos servicios se firman con fechas de 10 de junio de 2021, 7 de junio de 2021, 17 de mayo de 2021, 14 de junio de 2021 haciéndose al amparo del artículo 16 del Real Decreto Ley 7/2020, normativa que se encontraba derogada”.

Del control financiero previo a los informes a posteriori

El 6 de octubre de 2020, el Consejo de Gobierno de Juan Manuel Moreno aprobó un acuerdo que entonces pasó desapercibido bajo el auge de la crisis sanitaria, que ese día contabilizaba 74.766 contagios acumulados y 1.956 muertos. La Junta sustituyó el control previo de determinados gastos, órganos y servicios de la Administración –incluido los contratos a dedo del SAS– por el control financiero permanente, con objeto de ganar agilidad en la contratación.

Es decir, siete meses después de declararse oficialmente la pandemia, la Intervención de la Junta pasó de supervisar y autorizar cada expediente de gasto a priori –antes de que se librase el dinero– por “una auditoría de cumplimiento de carácter anual”, esto es, comprobar a posteriori que los contratos se habían hecho con arreglo a la legislación vigente y plasmarlo en un informe.

El informe “provisional” del auditor sobre los contratos a dedo que autorizó la Consejería de Salud en 2021 “se puso en conocimiento de la Dirección Gerente del SAS” el año pasado. En el informe aparecen dos fechas distintas: 15 de marzo de 2023 y 12 de junio de 2023.

La primera fecha es justo el día después de que este periódico publicase que la Junta llevaba dos años prorrogando contratos a dedo con clínicas privadas amparándose en un Real Decreto Covid ya derogado. El mismo día, también, que el portavoz de la Junta, Ramón Fernández Pacheco, anunció que el SAS cancelaría la contratación de emergencia y volvería al procedimiento ordinario en junio, cuando expirase la última prórroga. La segunda fecha que aparece en el informe es precisamente del 12 de junio, cuando aún seguían en vigor esos contratos a dedo.

El informe tumba las alegaciones del SAS

Los responsables del Servicio Andaluz de Salud presentaron una larga batería de alegaciones para corregir las duras críticas de aquel informe provisional, pero la Intervención desestimó prácticamente todas, reiteró sus conclusiones en el informe definitivo, y subrayó que se habían “producido incorrecciones significativas y reiteradas en el tiempo”.

La Intervención también reprocha a la dirección del SAS que le respondiera tarde y de manera “claramente extemporánea” –el 15 de mayo de 2023– con un informe sobre “el grado de implantación de las recomendaciones” que el órgano fiscalizador había hecho en el informe sobre los contratos de emergencia de 2020, un año antes. La respuesta del SAS llega “pocos días después del vencimiento del plazo legal de seis meses” desde que recibió las recomendaciones. “A pesar de lo extemporáneo de su remisión”, la Intervención analiza si se han cumplido y resuelve que todas las medidas propuestas, excepto una, “no están implantadas”.

El órgano fiscalizador supervisó una muestra de 126 expedientes tramitados por el procedimiento de emergencia desde los servicios centrales del SAS entre el 1 de enero de 2021 y el cierre del ejercicio presupuestario, de un total de 3.669 expedientes que movilizaron 296,3 millones de euros. Es decir, la auditoría es sobre el 3,5% del total de adjudicaciones a dedo que se hicieron en 2021, con un margen de error “asumible” del 10% y un nivel de confianza del 90%. 

En la muestra seleccionada están todos los contratos de obras –“por ser sus importes más elevados”– y algunos de servicios y suministros. Esos 126 expedientes analizados suman 56,6 millones de euros adjudicados a dedo, un 19,13% del total.