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INVESTIGACIÓN

El Gobierno andaluz adjudica a dedo 117 millones a clínicas privadas acogiéndose a un decreto para contratos covid ya derogado

El acuerdo marco del Servicio Andaluz de Salud y las dos primeras adendas, que multiplicaron la cantidad inicial

Daniel Cela

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Entre enero de 2021 y diciembre de 2022, el Gobierno andaluz de Juan Manuel Moreno Bonilla adjudicó a dedo -sin publicidad ni concurrencia competitiva- 226,7 millones de euros a clínicas privadas para derivar pacientes, operaciones y pruebas diagnósticas, acogiéndose al procedimiento de emergencia de contratación habilitado por el Gobierno central para agilizar la respuesta sanitaria ante la pandemia. Al menos 117 millones de euros del gasto global (el 49,8%) fueron adjudicados por el Servicio Andaluz de Salud (SAS) amparándose en un Real Decreto ley ya derogado.

El origen de estos 79 contratos con clínicas privadas está en el Expediente 110/2021, un Acuerdo de Emergencia de 20 de enero de 2021 firmado por el director gerente del SAS, Miguel Ángel Guzmán [hoy viceconsejero de Salud], con un presupuesto inicial de 70 millones de euros, y un periodo de ejecución de febrero a diciembre de ese año.

Sobre ese acuerdo marco, el Gobierno andaluz ha ido encadenando adendas a cada contrato (con ampliaciones de gasto) y resoluciones de prórroga del expediente original durante al menos año y medio. “Debido al incremento de contagios de la sexta ola de pandemia”, justifican fuentes de la Consejería de Salud a este periódico.

El Acuerdo de Emergencia, de 70 millones de euros, sumó otros 55,7 millones a lo largo de 2021 y 100,9 millones más durante 2022. Hasta septiembre de 2022, la Junta triplicó el presupuesto inicial en adjudicaciones a dedo con clínicas privadas: 156,7 millones por encima de la licitación inicial.

Todo el dinero que se adjudicó el año pasado [117,7 millones de euros], a partir de una resolución del SAS de 30 de diciembre de 2021 que prorroga el acuerdo marco hasta septiembre de 2022, se justifica en dos preceptos legales: el artículo 120 de la Ley de Contratos del Sector Público para contratos de emergencia [que ya existía antes de la pandemia pensado para responder a situaciones de crisis]; y el artículo 16 del Real Decreto Ley 7/2020, aprobado por el Gobierno central durante el primer estado de alarma para “justificar la necesidad de actuar de inmediato” y dar respuesta al impacto económico de la Covid-19.

Derogado el 9 de mayo de 2021

Este marco normativo permitió a las comunidades autónomas contratar a dedo con empresas sanitarias con un procedimiento más ágil para contener la propagación del virus sin necesidad de pasar por todos los trámites de contratación en la Administración Pública en lo peor de la crisis. En la práctica, ese atajo para que los Gobiernos pudieran hacer frente a la emergencia supuso menos controles y fiscalización del dinero público por parte de los interventores. El artículo 16 del Real Decreto dice así: “La adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de la Administración general del Estado para hacer frente a la Covid-19 justificará la necesidad de actuar de manera inmediata, al amparo de lo previsto en el artículo 120 de la Ley de Contratos del Sector Público”.

La resolución del SAS para prorrogar y ampliar los contratos a dedo con clínicas privadas mucho después de que decayese el estado de alarma alude directamente a ese artículo 16 [aunque evita citar su número], y reproduce una parte en su exposición de motivos, argumentando que “refuerza la aplicación del trámite de emergencia” para contratos sin concurrencia competitiva ni publicidad.

Acto seguido, la Consejería de Salud justifica su vigencia y aplicación en el momento de la prórroga: “Si bien este artículo se refiere a la Administración General del Estado, es igualmente aplicable a la contratación de otras administraciones y a todo el sector público con la misma finalidad”. Pero ese artículo llevaba ocho meses derogado, desde el 9 de mayo de 2021.

Y el Gobierno andaluz era plenamente consciente de ello, porque el 18 de junio, la Dirección General de Contratación de la Consejería de Hacienda había remitido una instrucción escrita a todas las consejerías advirtiéndoles de que el artículo 16 estaba “plenamente derogado”; que la justificación del coronavirus ya no era motivo suficiente para usar regularmente el artículo 120 de la Ley de Contratos Públicos, y que “el recurso a la contratación de emergencia” orientado a “hacer frente al Covid-19” debía tener “carácter excepcional y residual”. Pese a ello la Junta adjudicó decenas de millones de euros a la sanidad privada sin concurso ni controles, según la documentación a la que ha tenido acceso elDiario.es Andalucía.

La resolución del SAS alega que era “imposible el haber realizado por la vía ordinaria de urgencia” los contratos con las clínicas privadas para derivación de pacientes. Esta premisa está vigente desde enero de 2021 hasta finales de 2022, periodo en el que el Gobierno andaluz siguió amparándose en la pandemia y evitó volver al procedimiento ordinario para adjudicar contratos a clínicas privadas. En lugar de optar por los concursos abiertos, el Ejecutivo de Moreno prolongó año y medio una figura excepcional, sin publicidad ni concurrencia pública, y sin apenas controles de la Intervención.

Dos informes jurídicos de Salud

Durante aquel periodo, el consejero de Salud fue Jesús Aguirre, hoy presidente del Parlamento andaluz, y desde julio de 2022 su sucesora y actual titular del ramo, Catalina García. Preguntada al respecto, fuentes de la Consejería de Salud aseguran a este periódico que “todos los contratos de emergencia y sus adendas y prórrogas están dentro de lo contemplado en la Ley de Contratos del Sector Público y cuentan con informe positivo de la Asesoría Jurídica” de la Junta.

Desde el SAS alegan que para prolongar esos contratos y ampliar el gasto, se solicitaron dos informes jurídicos que “avalan” dicha decisión, uno de 2021 y otro de 2022. Con fecha 2 de febrero de 2022, se emite una “memoria” de la Dirección General de Asistencia Sanitaria, “por la que se expone nuevamente la necesidad de continuación” de la contratación a dedo con clínicas privadas “por la sobrecarga de la red derivada de la pandemia”. Este periódico ha solicitado a la Consejería de Salud los citados informes jurídicos, sin obtener respuesta hasta el momento.

Un contrato de 50.000 euros y tres adendas de 2,8 millones

El periodo en el que se autorizan las adendas y las prórrogas abarca de mayo de 2021 a septiembre de 2022, coincidiendo con el segundo estado de alarma. En mayo de 2021 se registraban en Andalucía 129 infectados por cada 100.000 habitantes, había 1.192 ingresados y 321 en cuidados intensivos, una presión asistencial muy por debajo de los picos máximos de la pandemia.

La campaña de vacunación llevaba casi medio año en marcha y el 37% de la población más vulnerable en la comunidad ya tenía una dosis. En octubre de 2021, Moreno prescindió de 8.000 sanitarios de refuerzo -de los 20.000 reclutados- que había contratado con fondos del Estado para contener el avance del virus en el peor momento de la crisis. La pandemia estaba en descenso en ese momento y todas las comunidades habían empezado a replegar efectivos sanitarios.

No obstante, el SAS aludió en dos resoluciones de prórroga a la “sobrecarga” de los hospitales públicos por el aumento de contagios para justificar las contrataciones a dedo de operaciones y pruebas de diagnóstico con clínicas privadas. El Acuerdo de Emergencia inicial, con 70 millones de euros, permitió a Salud firmar 79 contratos con empresas sanitarias, pero el presupuesto estimado se demostró “insuficiente” a los pocos meses de aprobarse.

En consecuencia, entre junio y diciembre de 2021, el SAS firmó 124 adendas (98 a lo largo de 2021 y 26 más en 2022) que modificaron los contratos con las empresas adjudicatarias, elevando el montante global para ese mismo periodo hasta los 109,7 millones de euros (39 millones más que el precio establecido en la resolución de contratación: un 56,7% más de lo inicialmente previsto), según consta en la relación de contratos y adendas publicada en el Portal de Transparencia de la Junta.

Algunos contratos no fueron ampliados con adendas, mientras que otros se beneficiaron de dos, tres y hasta cuatro ampliaciones de gasto. En algunos casos, la cantidad incrementada multiplicó el presupuesto licitado en inicio. Un ejemplo: la Junta firmó un contrato con el hospital privado Doctor Antonio López Cano, de Cádiz, especialista en aparato digestivo, por una cuantía inicial de 50.000 euros. En los meses siguientes firmó tres adendas consecutivas a ese contrato por un montante total de 2,85 millones de euros: la primera por 500.000 euros; la segunda por 1,15 millones y la tercera por 1,2 millones.

“Corrección de errores mediante ampliación” del gasto

El Servicio Andaluz de Salud prorrogó el Acuerdo de Emergencia dos veces: la primera en diciembre de 2021 -ampliando el “gasto estimado” hasta los 125,7 millones de euros-; la segunda del 21 de junio de 2022 -ajustando “la nueva necesidad real de gasto” hasta los 226,7 millones.

En ambos casos se justifica un sobregasto imprevisto ya ejecutado, además de ampliarse y prolongarse el presupuesto. Pero la segunda resolución del SAS introduce un apartado excepcional: una “corrección de errores mediante ampliación” del presupuesto estimado inicialmente.

Tal cláusula viene a justificar las modificaciones posteriores de gasto que se hicieron a través de las adendas y las prórrogas, y que llegarían a alcanzar los 226,7 millones de euros. En concreto, esa “corrección” a posteriori supuso un incremento del precio inicial de contrato de 100,9 millones de euros, es decir, un 80,2% respecto a lo establecido en la resolución de prórroga, y un 224% respecto al contrato original.

Advertencias de Hacienda

Sobre la vigencia o no del famoso artículo 16 del Real Decreto 7/2020, algunas comunidades autónomas plantearon sus dudas y la Junta Consultiva de Contratación del Estado, órgano adscrito al Ministerio de Hacienda, emitió un informe recogido en el Expediente 30/2021: el artículo fue derogado el 9 de mayo de 2021 por la Disposición Final Tercera del Real Decreto ley 8/2021, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional tras la finalización de vigencia del segundo estado de alarma [25 octubre-9 de mayo].

El expediente de la Junta Consultiva concluyó lo siguiente: “Si bien la Disposición final primera de la Ley 3/2021, de 12 de abril, puede generar la apariencia de una rehabilitación de la vigencia del artículo 16, en la actualidad ya han desaparecido las excepcionalidades razones que movieron al legislador a adoptar” esta medida -como los contratos a dedo-, “por lo que es evidente que la previsión general de aplicación de una norma excepcional como el artículo 120 de la Ley de Contratos Públicos no puede mantenerse en este momento”.

El Gobierno andaluz defiende, al margen del citado artículo derogado, la continuidad de los contratos de emergencia con clínicas privadas aferrándose a esa Ley de Contratos del Sector Público. La Junta Consultiva de Contratación del Ministerio de Hacienda, sin embargo, advirtió en su expediente de que “las circunstancias actuales no permitirían una norma no vinculada a un período de tiempo determinado que amparara una aplicación generalizada de la tramitación de emergencia a todos los contratos públicos que directa o indirectamente tengan relación con la lucha contra la Covid-19” -como justifica el Servicio Andaluz de Salud en sus resoluciones de prórroga-, “ya que la tramitación de emergencia, por exigencia de los principios fundamentales de publicidad y concurrencia previstos en el Derecho comunitario, debe aplicarse sólo en supuestos tasados y cuando resulte imprescindible”.

Sobre esta premisa, el 18 de junio de 2021, la propia Dirección General de Contratación de la Consejería de Hacienda de Andalucía, dirigida entonces por Juan Bravo [hoy vicesecretario económico del PP de Alberto Núñez Feijóo], remitió una instrucción al departamento de Salud [que aglutinaba el 84% del gasto de la Junta en contratos a dedo] advirtiendo de que el marco legal estatal que justificaba la contratación exprés por el Covid había decaído. “Por si subsistiera alguna duda acerca de la vigencia actual [del citado artículo] ha quedado derogado expresamente”, dice la instrucción, que concluye que esos contratos deben tener “carácter excepcional y residual”.

Las limitaciones de la Ley de Contratos Públicos

El otro asidero legal que usa el Gobierno andaluz en sus resoluciones para justificar las adjudicaciones de contratos a dedo por más de 156 millones de euros es la Ley de Contratos del Sector Público. Esa norma sí está en vigor, y establece que un contrato “puede ser modificado si las circunstancias excepcionales lo requieren”. Se trata de un recurso que las distintas administraciones utilizan en caso de catástrofes o emergencias. Los 79 contratos del SAS con clínicas privadas, así como las adendas posteriores, reproducen esta cláusula administrativa en el pliego de condiciones [en teoría, algo innecesario al tratarse de un procedimiento de emergencia].

Sin embargo, la ley añade que para cualquier ampliación del presupuesto original “será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma”, si la cuantía es “superior a un 20% del precio inicial, IVA incluido, y su precio es igual o superior a seis millones de euros”.

La cláusula para modificaciones de contrato, recogida en el artículo 109.3 de la Ley de Contratos del Sector Público, no se cumple en la mayoría de las ampliaciones de gasto autorizadas por el SAS. Todas las adendas suponen un incremento del 56,7% del importe inicial. En las prórrogas de algunos contratos con hospitales privados, las ampliaciones de presupuesto exceden ese 20% del precio inicial que firmaron con el SAS, y en otros casos, la cantidad de las adendas llega a cuadruplicar ese coste.

La Ley de Contratos del Sector Público también establece que si una Administración firma un contrato de emergencia por razones de fuerza mayor, la prestación tiene que realizarse como máximo “en el plazo de un mes” desde la firma del contrato. De otro modo, no estaría justificada la urgencia imperiosa de una contratación sin publicidad ni concurso público. El Servicio Andaluz de Salud aprobó el acuerdo de emergencia original el 20 de enero de 2021, en el que la fecha de prestación del servicio es desde el 1 de febrero hasta el 31 de diciembre de 2021.

Sin embargo, los 79 contratos con clínicas privadas que emanan de ese acuerdo están firmados mucho después del inicio de la tramitación y, por ende, mucho después de la resolución de adjudicación (20 de enero de 2021). La mayoría de los contratos están firmados entre mayo y septiembre de ese año, es decir, se rubricaron y empezaron a ejecutar al menos dos meses después del plazo legal establecido en la Ley de Contratos del Sector Público.

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