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La calidad de gobierno en las autonomías: divergencia creciente
Las comunidades autónomas han asumido una responsabilidad importante durante la pandemia, con estrategias y resultados distintos. De acuerdo con los datos del índice de calidad de los gobiernos de la Universidad de Gotemburgo, en España destaca la gran variabilidad en la calidad percibida entre unas regiones y otras, con el País Vasco como líder y Cataluña como farolillo rojo. La divergencia entre CCAA está aumentando con los años.
El lehendakari, Iñigo Urkullu, en una imagen de archivo. Iñaki Berasaluce - Europa Press - Archivo
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Las comunidades autónomas españolas han tenido un papel fundamental a la hora de hacer frente a la pandemia de SARS-CoV-19. Si bien parte de las normas aplicadas han partido del gobierno central, las administraciones regionales han asumido una responsabilidad crucial tanto en la administración de los servicios de salud, en la gestión de servicios de rastreo y salud pública, en aspectos regulatorios como los horarios de apertura y los toques de queda, y en la organización de la vacunación masiva. Este rol ha sido desempeñado por estas administraciones bajo un nivel alto de presión por lo mucho que la pandemia pone en juego en términos de salud, de actividad económica, y del funcionamiento de los servicios públicos en general. Las decisiones adoptadas por las CCAA, además, han puesto de manifiesto distintas estrategias y preferencias a la hora de abordar los retos: Unas comunidades han sido más cautas que otras en relación con el dilema entre controlar la epidemia y mantener la actividad económica. Unas han tenido servicios de rastreo más eficaces que otras, y también se han optado por alternativas diferentes en la implementación de la estrategia de vacunación, como por ejemplo entre la apuesta por centros de salud como eje o por grandes infraestructuras (públicas o privadas) para la administración de las vacunas.
La responsabilidad asumida por la CCAA ha avivado el debate de si las administraciones regionales funcionan mejor en unos territorios que en otros. Responder a esta pregunta es un desafío enorme. Por un lado, mirando al funcionamiento de las administraciones en sí es muy complejo encontrar indicadores que sean plenamente comparables entre ellas y que sean capaces de resumir el desempeño general de la administración. Por otro lado, mirar a los resultados es tentador –crecimiento económico, resultados educativos, esperanza de vida--, pero estas mediciones responden a multitud de factores, muchos de los cuales están fuera del alcance de las administraciones.
Por eso tiene especial valor el proyecto European Quality of Government de la Universidad de Gotemburgo en Suecia.[1] Este proyecto ha reunido información sobre la calidad del gobierno en las regiones de los 27 países de la Unión Europea. Lo ha hecho ya en 4 oleadas, realizadas en 2010, 2013, 2017, y 2020. El objeto de este proyecto es medir tres dimensiones clave: (1) el grado de imparcialidad de las administraciones, (2) su grado de corrupción, y (3) la calidad de los servicios. Cada uno de estos indicadores se mide en relación con tres áreas clave: salud, educación, y seguridad ciudadana. Estos indicadores se obtienen al administrar una encuesta a la población general de estas regiones en la que se pregunta por las percepciones individuales respecto al funcionamiento de las administraciones públicas en las regiones respectivas. A partir las percepciones ciudadanas respecto de estos tres indicadores, se genera un índice general de calidad de gobierno en cada territorio, el EQI Index. Hace unas semanas, nuestro compañero Victor Lapuente presentó los primeros resultados de la encuesta realizada en 2020.[2] En este post me voy a centrar en aspectos que resaltan la divergencia en la percepción del funcionamiento de las administraciones públicas entre personas de unas CCAA y otras.
El Gráfico 1 aporta el valor del índice global de calidad de gobierno (EQI) para cada una de las comunidades autónomas españolas según los datos de 2020. En el eje horizontal tenemos las CCAA y el vertical el percentil que ocupa cada comunidad entre el conjunto de las regiones de la Unión Europea. Por ejemplo, un percentil de 60 indica que es Comunidad Autónoma tiene un índice de calidad de gobierno mejor que el 60% de las regiones europeas. Así, cuanto mayor sea el percentil, mejor es el desempeño relativo de las administraciones de una región dentro del contexto europeo. Como podemos ver, en España, hay regiones en las que el índice de calidad del gobierno es bajo. En Cataluña y Andalucía, por ejemplo, las percepciones son muy negativas y sitúan a estas regiones por debajo del percentil 30. Eso quiere decir que más de dos tercios de las regiones europeas tienen un índice de calidad de gobierno mayor que el de Cataluña o el de Andalucía. Por el contrario, el País Vasco recibe un nivel del índice EQI bastante positivo. Su percentil supera el 75, lo cual quiere decir que Euskadi se encuentra entre el 25% de las regiones europeas con mejor desempeño.
Gráfico 1. La calidad del gobierno en las CCAA españolas en relación con la mediana de la UE.
Así pues, existe una gran variación de valoración de las administraciones entre unas CCAA y otras. Los ciudadanos de Cataluña valoran tan mal a las administraciones públicas que eso sitúa su índice entre el 25% de las peores regiones de Europa. El País Vasco o La Rioja, en el otro extremo, son regiones donde los ciudadanos están mucho más satisfechos, y así el índice las sitúa entre el tercio de regiones de la UE con mejores valoraciones. Esta variación tan alta dentro de un mismo país es llamativa, y no tiene apenas parangón en otros países europeos.
Así lo muestra el Gráfico 2, que examina cuánto varía el índice de calidad de gobierno entre unas regiones y otras para cada uno de los países del estudio.[3] Este es un gráfico de caja, que muestra por un lado el valor mediano de calidad de gobierno en cada país --la línea horizontal dentro de la “caja”— y cuánto se alejan las regiones de ese valor central –los límites superior e inferior de la caja y las líneas verticales que les siguen, los llamados “bigotes”--. Cuanto más achatada la caja y cortos los bigotes, eso quiere decir que las regiones de un país se parecen más entre sí en calidad de gobierno. El caso español está marcado con rojo.
Gráfico 2. La variación en calidad del gobierno entre regiones. Comparación entre países.
Como se puede ver, en algunos países como Portugal (“POR” en el gráfico), la variación en el índice de calidad es muy reducida. En cambio, en países como Italia y España, ésta es muy pronunciada. Que exista una divergencia tan grande en percepciones de calidad de las administraciones de un mismo país plantea cuestiones urgentes y relevantes. Una de ellas es si estas divergencias han sido siempre tan elevadas y si las CCAA con un mejor desempeño tienden a ser las mismas en los sucesivos estudios.
El último gráfico, gráfico 3, ayuda a responder a ambas preguntas. Podemos ver el índice de calidad de gobierno para cada una de las CCAA en las cuatro ediciones del estudio de la Universidad de Gotemburgo. Se puede observar que la divergencia entre comunidades ha aumentado con el tiempo: era bastante más reducida en 2010 que en 2020. Las puntuaciones mínimas de entonces son ahora aún más bajas y, por su parte, las puntuaciones máximas de entonces son ahora aún más altas.
Gráfico 3. Evolución del índice de calidad de gobierno entre CCAA, 2010-2021.
El segundo punto clave es que las CCAA mejor puntuadas en 2010 también lo son en 2020. El País Vasco tenía el mejor índice en 2010 y lo sigue teniendo hoy día, mientras que Cataluña era el farolillo rojo de la distribución entonces y lo sigue siendo. Más aún, la divergencia creciente ha hecho que la distancia en valoración de las administraciones entre ambas regiones haya aumentado considerablemente. Para analizar esta divergencia persistente -y en aumento- el Quality of Government Institute de la Universidad de Gotemburgo está preparando un estudio cualitativo.
[3] Aquellos países con una única región, como por ejemplo Malta, han sido eliminados del gráfico porque, por definición, no hay variación inter-regional.
[4] Charron, Nicolas, Victor Lapuente y Monica Bauhr. 2021. “Sub-national Quality of Government in EU Member States.” Quality of Government Institute Working Paper Series
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