La ley de amnistía y el planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad

Este artículo es un extracto y adelanto de un trabajo doctrinal de próxima aparición.

En el ámbito judicial se viene considerando la posibilidad de elevar cuestión de constitucionalidad al Tribunal Constitucional (TC) sobre la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía, como manera de lograr una sentencia que despeje las dudas acerca de su acomodo en la Constitución de 1978 que, aunque no menciona la amnistía, sí contiene una prohibición de los indultos generales.

Los requisitos que deben concurrir en el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad se resumen en la sentencia del TC 42/3013, de 14 de febrero, que recuerda que el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional exige que “la Ley que el Juez o Tribunal considere dudosa debe ser aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo”. Este mismo artículo dispone que “el Juez o Tribunal tiene que especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la Ley”.

Si esto es así con las leyes posteriores a la Constitución, habría que formularse si cabe el planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad respecto de las anteriores. El apartado tercero de la Disposición derogatoria de la Constitución así lo permite, al señalar que quedan eliminadas las normas que se opongan a lo establecido en la Constitución, por lo que se puede plantear una cuestión de este tipo respecto de las leyes anteriores.

Para conocer si una ley anterior se opone a la Constitución, la reflexión judicial se debe encauzar igual que si la ley es posterior y a través de la cuestión de inconstitucionalidad. Así lo entiende el TC en su sentencia de 8 de abril de 1981, al señalar que “la derogación se produce por contradicción con la Constitución”. Refiere que, una vez realizado el análisis de la contradicción de la ley con la Constitución, se llegará a la posible consecuencia consistente en la eliminación de la norma anterior del orden jurídico por ser nula.

Pero, por otra parte, el Tribunal Supremo (TS) ha afirmado la vigencia de la Ley de Amnistía. Esto implica que los órganos judiciales del orden penal tienen grandes dificultades para aplicar directamente ese apartado tercero de la Disposición derogatoria de la Constitución, al constar un criterio claro del superior jerárquico -el TS- que afirma categóricamente su vigencia y la inaplicabilidad de la citada disposición.

Es rotunda la STS 101/2012, de 27 de febrero, que recuerda la vigencia de esta ley al ser la misma “confirmada recientemente en su contenido esencial. El pasado 19 de julio de 2011 el Congreso de los Diputados rechazó la proposición para modificar la Ley 46/1977, de Amnistía. La citada Ley fue consecuencia de una clara y patente reivindicación consensual de las fuerzas políticas contrarias al franquismo con la pretensión añadida de desmontar el entramado franquista. También supuso la reconciliación tan deseada por las fuerzas demócratas que permitió desembocar en el tan preciado Estado Social y Democrático de Derecho (...) En ningún caso fue una Ley aprobada por los vencedores, detentadores del poder, para encubrir sus propios crímenes. Tanto la Ley de Amnistía como la Constitución Española persiguieron obtener una reconciliación pacífica entre los españoles. Tal es así que la Constitución no mencionó la Ley de Amnistía entre las normas que derogó expresamente. Precisamente, porque la transición fue voluntad del pueblo español, articulada en una ley, es por lo que ningún juez o tribunal puede cuestionar la legitimidad de tal proceso. Se trata de una ley vigente cuya eventual derogación correspondería, en exclusiva, al Parlamento”.

A partir de aquí, dado que el TS considera de imposible aplicación en este caso la Disposición derogatoria del texto constitucional, debiéramos preguntarnos si es realmente necesario plantear una cuestión de constitucionalidad sobre la Ley de Amnistía.

Para responder a esta cuestión, debe tenerse en cuenta que la interpretación constitucional es siempre una interpretación de límites; esto es, si la norma encaja en los límites constitucionales. Así, consideramos que la ley de amnistía, interpretada en un sentido distinto al tradicional -incluso de manera parcialmente distinta a como lo ha hecho el TS-, sí encuentra cabida en la Constitución.

Esta interpretación se basa en un pronunciamiento del TC sobre la amnistía que ofrece pautas suficientes acerca del sentido que debe dársele. Por un lado, la transición de un orden autoritario a otro democrático; y por otro, evitar la represión del delito político vulnerador de los derechos fundamentales. Ese es el marco que recoge el TC, en su sentencia 76/1986, de 9 de junio, que contiene una referencia explícita a las leyes de amnistía, su funcionalidad y su legitimidad: la amnistía está estrechamente vinculada a la existencia de una previa responsabilidad por actos ilícitos, ya sean administrativos, penales o de otra índole. Con la amnistía desaparecen los efectos autoritarios y de represión de un derecho anterior.

Es clara, pues, la línea interpretativa que ofrece el TC y que está en la línea de la amnistía como reivindicación de las fuerzas políticas de la oposición al franquismo: la amnistía es un instrumento encaminado a conseguir la eliminación de los excesos penales de una dictadura, pero no puede equipararse a una ley de punto final o a una suerte de impunidad para represores o sus cómplices, ni debe interpretarse de esa forma. Los arts. 1 y 2 de la Ley de Amnistía ni ampararían la extinción de la responsabilidad criminal en los delitos de genocidio o lesa humanidad, ni la de cualquier otro crimen cometido por miembros del aparato represor de la dictadura, salvo, de forma limitada, los realizados contra los derechos ciudadanos. Si la finalidad y único sentido de la amnistía es, precisamente, eliminar las secuelas de la represión de un régimen autoritario, cuyos principios chocan con los principios constitucionales, es patente que únicamente quienes han padecido dicha represión pueden beneficiarse de la norma, que no debe cubrir los delitos y arropar los crímenes de sus dirigentes o servidores. No puede llegarse a otra conclusión.

El art. 3 del Código Civil, que contiene los criterios generales de interpretación de las normas, consagra la necesidad de interpretar sobre la base de contexto y la realidad social del tiempo en que las normas han de ser aplicadas. Y este parámetro interpretativo debe prevalecer sobre cualquier otro toda vez que, de no ser así, las leyes se fosilizarían. Los sistemas políticos constitucionalmente más asentados son, precisamente, los que recurren a esta interpretación evolutiva de la norma, en vez de la ruptura y elaboración constante de nuevos órdenes jurídicos.

Pero ello no implica la inconstitucionalidad sobrevenida de las leyes de amnistía anteriores. Al contrario, estas tienen su sentido como expresión de una justicia de transición entre regímenes inspirados en principios opuestos, como forma de paliar los excesos punitivos de un régimen autoritario en el camino hacia una democracia. Ese es el parecer del TC y, por ello, el TS puede afirmar que la amnistía fue una reclamación histórica de las fuerzas de izquierda en España.

Siendo esto así, sería legítima constitucionalmente una interpretación de la Ley 46/1977, de Amnistía, que tuviera presente tal finalidad, diferenciándose así de otras leyes de autoamnistía o impunidad de los represores. De esta forma, su ámbito natural sería el de la corrección de la represión; y su ámbito excepcional, la extinción de la acción penal respecto a otros.