Cano Bueso: “Cada comunidad debería tener derecho a organizar el mundo local como quiera”

Juan Cano Bueso (Montefrío, Granada, 1949) es catedrátido de Derecho Constitucional en la Universidad de Almería y preside el Consejo Consultivo de Andalucía desde 2002. En los últimos meses, este órgano ha avalado el recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Acaba de dirigir un curso de verano de la Universidad de Jaén sobre esta norma, vigente desde enero, que ha sido recurrida por varias comunidades autónomas, entre ellas Andalucía, con el respaldo de más de 3.000 municipios.

¿Era necesaria una reforma de la administración local en España?

Era necesaria pero no necesariamente en este sentido.

¿Por dónde habría que haber empezado?

Habría que haber empezado por modificar la Ley de Bases de Régimen Local antes de aprobar los estatutos de autonomía de regionales, para que los estatutos de autonomía, fundamentalmente el de Andalucía y el de Cataluña, se adecuaran a unas bases verdaderamente básicas, valga la redundancia, que dictase el Congreso de los Diputados. Las cosas no se han hecho así. Se aprobaron los estatutos para, en diciembre, aprobar una legislación básica para, en mi opinión, ir en sentido contrario a la Historia. Eso es no conferirle a las comunidades autónomas un gran poder sobre el régimen local sino tratar de recentralizar, en virtud del principio de estabilidad presupuestaria, tratar de tutelar a las comunidades autónomas. Esta ley ha recentralizado el régimen local.

¿Pero el objetivo era proteger o simplemente controlar?

El objetivo era acercarse a los estados federales que confieren en su constitución la totalidad de la competencia del régimen local a la comunidad autónoma, el estado, el land…, depende del lugar del que estemos hablando. De manera que los poderes centrales no participan en el mundo local que es algo propio del estado, en este caso, de Andalucía. Esta reforma empieza invocando el artículo 135 de la Constitución [principio de estabilidad presupuestaria] y cuando una ley empieza invocando el principio de estabilidad presupuestaria ya sabemos que el contenido fundamental de la ley es el control del gasto, de la eficacia y la eficiencia y el menoscabo de la autonomía local.

¿Y de los servicios?

Y de los servicios. En esta ley se contiene un parámetro que es el coste efectivo de los servicios, que cuando no es el adecuado, según la diputación provincial correspondiente, y hablando de municipios de menos de 20.000 habitantes, puede ser asumido por la diputación.

¿Significaría la eliminación del municipio?

Es afectar a la autonomía municipal, sean municipios pequeños o grandes, porque el municipio tiene derecho por la Constitución a establecer sus propias políticas públicas y aquí resulta que, cuando el coste efectivo del servicio no es óptimo para la administración central, puede serle sustraído al ayuntamiento, por lo que hay una posible vulneración de la autonomia.

¿Aún no hay pronunciamiento del Constitucional?

Ha sido recurrida por varias comunidades autónomas por presunta inconstitucionalidad y por violación del principio de autonomía local. Pero es un hecho muy importante que una ley tan fundamental -porque ordena el tercer pilar de gobierno del Estado que es el poder local- no haya sido consensuada. Si le cito diez leyes de la Constitución que deben ser consensuadas entre las fuerzas políticas mayoritarias, indudablemente esta es una de ellas. Por eso se ha recurrido y probablemente será una ley que se modifique en un escenario de otra mayoría, y esta inestabilidad no es buena para la gobernación del mundo local.

Entonces, no se pueden tomar demasiadas decisiones porque no se sabe que ocurrirá a medio plazo…

Desde el punto de vista jurídico, la ley está plenamente vigente. Pero tiene una cierta inestabilidad política porque hay decisiones que se están tomando a medio y largo plazo que puede que tengan los días contados porque están llamadas a ser modificadas por una nueva mayoría parlamentaria.

¿Cree que los ciudadanos perciben esta reforma como algo que les va a afectar en el día a día?

Los ciudadanos lo que quieren es que los servicios públicos funcionen. Pero si descendemos a otro plano, el de la democracia, es evidente que los ciudadanos quieren que la administración más cercana y a la que votan directamente sea dotada de autonomía suficiente para poder defender libremente los intereses de sus ciudadanos. Y esta ley introduce algunas tutelas que son perturbadoras de la democracia.

¿En qué sentido?

Lo hemos dicho antes, cuando se presta un servicio público cuyo coste efectivo no es el adecuado según el criterio de otra administración interna puede ser sustraído por la administración local. Esta es una interferencia que me parece grave.

¿Puede suscitar nuevos conflictos entre administraciones? Se me ocurren casos como la prestación de la dependencia en Jaén.

Hasta ahora los ayuntamientos prestaban competencias propias, delegadas o impropias. Esta ley viene a prohibir directamente la prestación de esas competencias impropias si no se tienen recursos suficientes. Con lo cual al final sustraen autonomía al Ayuntamiento que puede obtener esos recursos de donde quiera, ese es su problema. Ahora tiene autorizadas las competencias propias y las delegadas y sólo si tiene suficiencia financiera, las impropias ¿pero quién decreta si tiene o no suficiencia financiera? No es el Ayuntamiento, sino una administración externa, el ministerio de Administraciones Públicas y la tutela la ejercería la diputación.

Entonces ¿se reducen los derechos ciudadanos por razones económicas?

Reduce la autonomía local por razones económicas, por razones de control presupuestario.

¿No hay precedentes?

No. El Ayuntamiento tenía un presupuesto y prestaba los servicios propios, los impropios y los delegados. Ahora quedan constreñido a los que le pertenecen y a los delegados, salvo que tenga excedente presupuestario que, como sabe, no tiene ninguna administración pública. Entonces sí puede atender a ese otro mundo general y específico de personas en exclusión que llegan a la puerta del Ayuntamiento porque es la administración más cercana.

¿Qué salida le ve, como jurista, al recurso ante el Constitucional?

Yo creo que si caminamos hacia una reforma constitucional -y parece que cada vez más caminamos hacia ello- el mundo local en los estados federales viene atribuido íntegramente al ente descentralizado, en este caso las comunidades autónomas. Por consiguiente, yo creo que cada comunidad autónoma en España debería tener derecho a organizar el mundo local como quiera: los catalanes, las veguerías si así lo quieren; Andalucía sin diputaciones provinciales, si así lo queremos. Esto en Estados Unidos no es un problema: es de una manera en Tejas, de una en Arkansas, de otra en Missouri. Cada uno organiza su régimen local desde su parlamento territorial y con los recursos que tenga a su disposición.

¿Por qué es tan importante intervenir en lo local desde el Estado?

En las circunstancias actuales, yo interpreto que lo es porque el gobierno viene obligado a contener el déficit público y la deuda en los términos que la Unión Europea impone. Eso le obliga a controlar los presupuestos de la administración estatal, autonómica y local, pero desde el punto de vista democrático es otro discurso. En este momento, en el choque entre discurso democrático y el económico, está padeciendo el discurso democrático en aras de pagar la deuda, contener el déficit, etcétera.

Pero en un escenario coyuntural, ¿para qué hacer una ley permanente?

Las leyes tienen vocación de permanencia pero todas son modificables y de hecho se modifican. De hecho esta ley ha tardado 30 años en reformarse. Ha habido reformas pero esta es la importante, porque sujeta a disciplina presupuestaria a un poder que no es el poder central. La constitución dice que España se organiza en municipios, provincias y comunidades autónomas, por tanto el mundo local es un poder distinto del autonómico y el central, con su propia autonomía.