40 años de autogobierno de Aragón: muchos avances y varios retos pendientes

El 10 de agosto se cumplen 40 años de la aprobación del primer Estatuto de Autonomía de Aragón, el documento legal que dotó a la comunidad autónoma de sus primeras competencias tras la restauración de la democracia y el fervor autonomista que vivió Aragón durante la transición, que tuvo como colofón la gran manifestación reclamando autonomía plena el 23 de abril de 1978. Sin embargo, esos anhelos de alcanzar las mayores dosis de autogobierno se vieron truncadas por una negociación en la que el entonces dirigente de la UCD y posterior presidente del PAR, José Ángel Biel, relegó a la comunidad a transitar por aquellas comunidades que se conocieron como de vía lenta y a las que se les impidió acceder a un mayor número de competencias al negarles sus antecedentes históricos. Eso sí, en el preámbulo de aquel Estatuto ya se consideraba a Aragón una nacionalidad histórica. Aquel primer paso dado por el Estatuto, que este año celebra cuatro décadas, se vio superado en 2007 cuando se reformó por completo el Estatuto, de tal manera que se rehízo entero, artículo por artículo para convertirlo en uno de los más avanzados de todo el Estado. Previamente, se habían elaborado dos reformas sencillas en 1994 y 1996. En 2007, se amplió el número de competencias de 41 a 59 y se introdujeron algunos artículos audaces sobre la relación bilateral Aragón-Estado, la Hacienda pública o la gestión de competencias hídricas, incluyendo una reserva estratégica -e imposible de cumplir- de 6.550 hectómetros cúbicos de la cuenca del Ebro para gestión propia con la que se pretendía blindar a la comunidad ante posibles trasvases entre cuencas. 

Con esa reforma, Aragón se igualó de facto a aquellas comunidades autónomas con mayor autogobierno: Andalucía, Galicia, Cataluña y País Vasco. Eso sí: faltó coraje político para cuantificar o incorporar un porcentaje sobre la inversión que debía ejercer el Estado en la comunidad autónoma, como si incluyen otras. A cambio, se redactó una ambigua disposición adicional en la que se decía: “Para la fijación de las inversiones del Estado en Aragón en infraestructuras, se ponderarán, con carácter prioritario, la superficie del territorio, los costes diferenciales de construcción derivados de la orografía, así como su condición de comunidad fronteriza, y se incorporarán criterios de equilibrio territorial a favor de las zonas más despobladas”.

Sin concretarse esas inversiones, todo queda a expensas de la voluntad negociadora del Estado. Y, en ese apartado, los avances han sido escasos. Actualmente, está en la última fase de tramitación una nueva reforma del Estatuto vigente que suprimirá los aforamientos de los diputados autonómicos y establecerá un número fijo de escaños para que el descenso de la población no impida la representatividad proporcional de las provincias. A la vuelta del verano, el Congreso validará esta reforma que ya se ha aprobado en las Cortes. 

Nadie, o casi nadie, pone hoy en duda que el autogobierno y el Estado autonómico ha permitido el progreso de Aragón y que esta comunidad ha vivido sus mejores décadas de progreso y desarrollo. Mucho ha cambiado el mundo y el país desde aquel lejano ya 1982. La política y la sociedad española actual se rige por criterios y parámetros muy diferentes y también lo son las relaciones autonómicas. Los estatutos son, después de la Constitución, las leyes orgánicas fundamentales si bien el marco de relación se establece muchas veces al margen de lo que fijan estas leyes. Con la aplicación del decreto del estado de alarma como consecuencia de la pandemia, han cobrado más importancia las conferencias sectoriales y las reuniones multilaterales, en lo que más de una vez se ha interpretado como una injerencia del Estado en las competencias propias y exclusivas de las comunidades. La colisión de derechos y la relación entre administraciones están al orden del día, y muchas veces se ven agravadas por la pugna política, especialmente cuando no coinciden los colores en los gobiernos de una y otra administración. 

Desde 1982, el Estado ha transferido a Aragón 112 competencias, las mismas que Murcia y Baleares. Andalucía, Canarias, Cataluña, Castilla y León, País Vasco, Galicia y la Comunidad Valenciana han recibido más competencias del Estado. Llama la atención que de esas 112 competencias, la gran mayoría se recibió antes de la reforma de 2007. Desde entonces, apenas ha habido traspasos negociados en la comisión mixta que se encarga de estas transferencias. Tan solo 10, y los últimos son de 2011. Concretamente, la administración del personal de justicia, los aeropuertos y helipuertos que no sean de interés general y la gestión de los parques nacionales. Están pendientes de negociación la sanidad penitenciaria, los inspectores de la función pública, la convalidación de títulos extranjeros no universitarios y las becas de estudio, según reconoce el propio Ministerio de Política Territorial. 

Entre todos los retos pendientes para desarrollar al máximo el autogobierno en virtud de las potestades que le confiere el Estatuto, son sin duda los más importantes los relativos a la bilateralidad, tanto financiera como política. Esta ley orgánica reconoce esta capacidad negociadora, si bien su desarrollo está siendo lento. Es cierto que en muchas ocasiones los órganos creados para este efecto son sustituidos por la negociación directa al más alto nivel político, si bien esta tampoco ha sido la más resolutiva. Un ejemplo paradigmático es el de la constitución del Patronato del Archivo de la Corona de Aragón del que forma parte el Estado y las comunidades autónomas que pertenecieron a esa entidad histórica: Aragón, Cataluña, Baleares y Comunidad Valenciana. Tras años de reivindicación por parte de Aragón, se firmó a regañadientes en 2006. Desde entonces, no ha vuelto a reunirse ni ha dado pasos para que ese patronato funcione de forma mancomunada. El Estatuto recoge un órgano superior “a los efectos de propiciar la participación y la colaboración de Aragón en el ejercicio de las competencias estatales y de favorecer el intercambio de información y el establecimiento, cuando proceda, de mecanismos de colaboración en las respectivas políticas públicas y los asuntos de interés común”. Es la comisión bilateral, que según recoge el reglamento que lo rige se debe reunir como mínimo dos veces al año. Sin embargo, solo se ha reunido en ocho ocasiones desde su constitución hace 15 años. La última, en 2018. Y los avances han sido escasos, más allá del trabajo interno que realizan las cuatro subcomisiones creadas para hablar de asuntos europeos, infraestructuras, las competencias o la solución de posibles conflictos que se creen y evitar así que acaben en el Tribunal Constitucional. 

La financiación y la gestión de los recursos procedentes de los tributos es, no obstante, el escollo que, a pesar de estar recogido en el Estatuto, ni se ha desarrollado ni tiene visos de que se vaya a desarrollar de forma inminente. Si la financiación autonómica es un asunto aparcado desde la aprobación de la última reforma, en 2009, y caducada hace más de una década, los mecanismos que tiene Aragón para gestionar los ingresos también lo son. El artículo 106 prevé la creación de una Agencia Tributaria propia, aunque nunca se ha llegado ni siquiera a plantear. Lo mismo sucede con al artículo 108, que contempla la constitución de una comisión bilateral económica para “tener en cuenta el esfuerzo fiscal de Aragón y que atenderá singularmente los criterios de corresponsabilidad fiscal y solidaridad interterritorial”. Este artículo, muchas veces apelado desde la tribuna en las Cortes, tampoco se ha aplicado y tampoco está previsto a medio plazo que se plantee. Y no es porque no haya razones. Entre ellas, la resolución de la deuda histórica que mantiene el Estado con Aragón. En 2016 se llegó a aprobar en las Cortes una comisión de estudio para la resolución de esa deuda histórica, que aumenta cada año y está cuantificada en aproximadamente 20.000 millones de euros. La deuda histórica corresponde a la merma de ingresos que obtiene la comunidad por la modificación normativa sobre algunos tributos que tiene cedidos y por la infradotación presupuestaria para la asunción de determinadas competencias. Los diferentes Gobiernos centrales han satisfecho en el pasado esa deuda histórica con otras comunidades autónomas, como Andalucía o la Comunidad Valenciana. 

La financiación autonómica es el principal motivo de conflicto político entre las comunidades autónomas y el Gobierno central. Por este motivo, desde 2011 ningún Gobierno ha abordado el problema a pesar de que en más de una ocasión se ha insistido en que el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el organismo que reúne a las comunidades con el Ministerio de Hacienda en el que se debe debatir el modelo, iba a abordarlo. Las circunstancias políticas siempre lo han desaconsejado. Esta legislatura parece que va a llevar el mismo camino. Además de la confrontación de las comunidades con el Estado por este asunto, también entre las autonomías hay conflicto, ya que hay dos bloques con intereses contrapuestos. Las de las comunidades superpobladas frente a las más envejecidas demográficamente y problemas de cohesión territorial por diversos factores, como es el caso de Aragón. El Estatuto ofrece, como ley básica, herramientas para abordar de forma bilateral este conflicto, pero no se han utilizado. Se está buscando la multilateralidad y el acuerdo transversal, si bien este no es nada sencillo. 

En cualquier caso, Aragón cumple cuatro décadas de autogobierno en un modelo que se empieza a acercar al de los países de carácter federal. El Estatuto ha permitido cerrar el ordenamiento jurídico aragonés y dotarle de un alto techo competencial.