Carta desde... Portugal, el país condenado a la periferia tras tres décadas de inversión europea

Queridos europeos:

Resulta prácticamente imposible imaginarse cómo sería la historia de Portugal si el país no se hubiera adherido a la Unión Europea –Comunidad Económica Europea, en aquel momento– en 1986. Portugal lo hizo al mismo tiempo que España en la tercera fase de ampliación en el que el proyecto europeo pasó a tener 12 países miembros.

En la construcción de esta idea de Europa, la evolución de Portugal a lo largo de los últimos treinta años refleja con claridad el beneficio que obtiene un país pequeño y periférico del apoyo continuo de los Fondos Estructurales. Hoy en día, Portugal ya no es tan pequeño –no ha ampliado sus fronteras, pero hay países con menos superficie en la UE–, pero sigue siendo periférico –y no sólo desde un punto de vista geográfico–.

Tres décadas y 100.000 millones de euros más tarde, Portugal sigue rezagado, alejado de los países que lideran Europa y con indicadores de desarrollo económico per cápita que siguen bastante por debajo de la media europea. Y si bien resulta difícil imaginar cómo sería la historia de Portugal si hubiera decidido no adherirse a la UE, sí es fácil pensar que estaría peor en muchos indicadores de desarrollo.

Es por eso que uno de los aspectos de los que Portugal debería preocuparse es la posición que seguirá teniendo en Europa, ahora que otros países están entrando en la Unión –cinco han sido admitidos como candidatos a una nueva ampliación– y uno de sus principales financiadores –el Reino Unido– está a punto de salir.

Algunos informes muestran que durante muchos años y, especialmente gracias a los Marcos Comunitarios de Apoyo –MCA I, II y III–, Portugal ha sido el Estado miembro que más fondos estructurales ha recibido. Concretamente, se benefició de las políticas de cohesión que se adoptaron para acoger a los nuevos Estados miembros y a los menos desarrollados (Portugal, España, Irlanda y Grecia) y cuyo objetivo era la convergencia en el desarrollo de estos países, ya que estaba claro desde el principio que, a pesar del mercado interior y de la moneda única, no todos los países se encontraban en el mismo nivel.

Lo cierto es que la ayuda estructural procedente de la UE nunca ha sido inferior al 2% del PIB, y en algunos momentos llegó a ser del 3%. Sin embargo, Portugal también fue, de los cuatro países de la Cohesión –Portugal, España, Irlanda y Grecia, entonces los países más pobres de la UE– el que siempre ha crecido menos y, desde entonces, se ha alejado del resto.

El colapso de la convergencia significa que Portugal está cayendo en la lista de las economías europeas: ha sido superado por varios países del Este, y sólo ahora se ha recuperado y ha recuperado los niveles previos a la crisis. Desde 2015, Lituania, que ya ha superado el 80% de la media europea del PIB per cápita en paridad de poder adquisitivo, Estonia y Eslovaquia han superado a la economía portuguesa, y Polonia se está acercando.

Portugal se sitúa ahora en el 77% de la media europea en términos de PIB per cápita y, según las previsiones de Bruselas, esta situación se mantendrá al menos durante dos años. También se prevé que siga bajando en la clasificación. En 2000, Portugal se situaba en el 83%.

¿Cómo hemos llegado a este punto?

Portugal ha mejorado notablemente sus infraestructuras, especialmente las viarias, y es uno de los países con mayor cobertura de autopistas. Sin embargo, ha perdido la mitad de su volumen comercial con Alemania, que lo ha sustituido por los recién llegados países de Europa Central y del Este, que tuvieron un desarrollo tecnológico similar, pero más cercanos a los grandes mercados europeos y que, en su momento, tuvieron menores costes laborales.

El impacto que los fondos de la UE han tenido y siguen teniendo en las empresas también ha sido objeto de muchos estudios académicos.

Ricardo Paes Mamede ha coordinado el proyecto 'Evaluación del Impacto de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (ESIF) en el Desempeño de las Empresas', cuyo objetivo era estimar el impacto de los Sistemas de Incentivos a las Empresas que se han puesto en marcha entre 2007 y 2013, dentro del Marco Estratégico Nacional de Referencia (MENRF).

En declaraciones a Público, ha señalado que determinar el resultado real obtenido por Portugal durante estos ciclos de financiación es muy complejo y no puede hacerse sin matices. Su proyecto ha examinado a más de seis mil empresas que recibieron incentivos dentro del MENR, lo que le ha permitido confirmar una primera impresión: “los fondos de la UE apoyan a las empresas de una manera muy selectiva”, ha asegurado. Dado que los criterios de elegibilidad se basan en la capacidad de gestión empresarial y en los objetivos de internacionalización, el economista señala que “los propios fondos tienden a dar prioridad a las empresas con mayor dinámica de innovación e internacionalización”.

“Es cierto que los fondos de la UE son solo para unos pocos elegidos”, ha explicado en referencia al hecho de que los grupos de grandes empresas están sobrerrepresentados en los fondos concedidos, que suman más del 40% del total de los disponibles y los aplican en un pequeño número de proyectos. “Dudo mucho que este sea un buen uso de los fondos”, ha concluido.

La posición de Paes Mamede como miembro del Observatorio del NSRF entre 2008 y 2014 y como coordinador de la evaluación del NSRF le ha permitido comprender el papel que desempeñan los fondos de la UE en Portugal, algo que va más allá de la mera cantidad recibida. “No sabemos qué pasaría con la educación científica y profesional en Portugal si no hubiera fondos de la UE”, ha admitido.

Portugal ha sido un estudiante aplicado y ha cumplido escrupulosamente las normas europeas, obteniendo matrículas de honor y distinciones en el difícil programa de ajuste que firmó con la troika en mayo de 2011 a cambio del rescate financiero. Paes Mamede señala que la necesidad de consolidación fiscal “no dejaba mucho espacio” para las funciones sociales del Estado, lo que llevó a que los fondos de la UE terminaran “sosteniendo el presupuesto del Estado en muchas áreas”. La educación profesional pasó a ser “financiada permanentemente con fondos de la UE”. Además, “sin fondos de la UE, no habría ciencia en Portugal”.

Rui Nuno Baleiras, responsable de la programación de los fondos comunitarios entre 2007 y 2013 afirma que, aunque el uso de los fondos estructurales y la política de desarrollo económico de un país son dos cosas diferentes, “en Portugal a menudo se consideran la misma cosa”. La falta de experiencia en la “sólida planificación del desarrollo económico” y las “toneladas de dinero” que el país comenzó a recibir tras su ingreso en la CEE en 1986 son dos factores que contribuyen a explicar por qué ocurre esto.

Lo que se sabe a ciencia cierta es que el actual Acuerdo de Asociación sitúa a Portugal como el octavo país de la Unión Europea con el mayor presupuesto de fondos de la UE para el período 2014-2020. Uno de los indicadores tangibles del impacto de esta dotación financiera es la creación de nuevos puestos de trabajo. Cuando comenzó, se esperaba que la UE generara 420.000 nuevos puestos de trabajo directos en las empresas beneficiarias, de los cuales 35.400 se han creado en Portugal.

En la actualidad a Portugal todavía le queda mucho camino por recorrer. Y, mientras tanto, en un momento en que se discute qué parte del pastel se entregará a cada Estado miembro en el próximo presupuesto de la UE, se ha abierto un debate sobre por qué los resultados de este país no son mejores.

Augusto Mateus, un economista que ha coordinado varios estudios de la Comisión Europea sobre el impacto de la integración europea, ha llegado a la conclusión de que el problema ha sido el mal funcionamiento del área metropolitana de la capital. “Estamos arruinando la convergencia de Portugal con la UE porque estamos arruinando Lisboa”, ha argumentado. Ha explicado que “debido a que Lisboa tiene recursos escasos e infravalorados, ha dejado de liderar las políticas estructurales y, en consecuencia, esto ha obstaculizado el desarrollo económico del país”.

Manuel Braga da Cruz, ex ministro de Economía y presidente de la Comisión de Coordinación y Desarrollo Regional Norte (CCDR-N) en 1986, explica que este cambio de rumbo se debe al hecho de que las empresas exportadoras están ubicadas principalmente en la región norte. El economista prefiere centrarse en la gran diferencia entre el rendimiento de la región norte de Portugal y el de Galicia, en España, dos regiones adyacentes que firmaron la adhesión al mismo tiempo.

Para Braga da Cruz, la razón de esta diferencia es que en España existe una lógica de valorización de las regiones a nivel subnacional, es decir, las regiones tienen autonomía. En 1986, todavía se creía que habría un proceso de regionalización en Portugal pero nunca se ha llevado a cabo.

Un saludo,

Luísa.