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La desatención de la acción pública a la realidad metropolitana en España. Un hecho inexplicable a la luz de las experiencias en Europa

En las sociedades modernas los cambios económicos, sociales, demográficos y tecnológicos se han manifestado territorialmente en la dispersión de lo urbano, la “explosión de la ciudad”, que ha dado lugar a una nueva realidad urbana: las áreas metropolitanas. Son conjuntos de varias ciudades, vinculadas entre sí por relaciones funcionales, que configuran un mercado único de trabajo y vivienda y se caracterizan por la cohabitación de áreas altamente urbanizadas con otras de baja densidad de ocupación del suelo. Constituyen los espacios de vida de la mayoría de los ciudadanos y concentran los recursos, la actividad económica, la innovación y el conocimiento. Por tanto, son los espacios relevantes para el desarrollo de una región o de un país entero. Además, de la consecución de un desarrollo sostenible de estas áreas metropolitanas dependerá en gran parte nuestro éxito o fracaso respecto al reto global del cambio climático.

El gobierno de la “ciudad real”

La realidad metropolitana plantea problemas y tareas importantes para la acción pública. Claros ejemplos son la localización de equipamientos y prestación de servicios públicos (transporte, agua, residuos) y la coordinación y compatibilización del planeamiento urbanístico-territorial, que con el objetivo de reducir el consumo excesivo y la fragmentación del suelo aborda uno de los mayores problemas del desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas. Todos ellos tienen un denominador común: su inequívoca naturaleza supramunicipal. Requieren una acción pública a escala metropolitana para abordarlos de forma unitaria, integrada y coherente. Ni desde la visión fragmentada municipal, ni desde la intervención subsidiaria por los entes político-administrativos superiores (Estado, Regiones) es posible resolver de forma adecuada las cuestiones metropolitanas. La experiencia comparada internacional revela que la mejor forma para afrontarlas es la constitución de gobiernos metropolitanos propios y dotados de competencias en un amplio catálogo de materias. Dentro de las fórmulas de gobernanza posibles ésta es la que mayores posibilidades ofrece para lograr la “buena gobernanza metropolitana”, tanto en términos de eficiencia, eficacia y equidad como en cuanto a la transparencia y legitimación política. Entre las competencias atribuidas a los gobiernos metropolitanos la elaboración de un plan territorial es fundamental. Este plan es el instrumento clave de los gobiernos metropolitanos para asegurar un “buen gobierno del territorio metropolitano”. Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para   orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarlo de forma competitiva en la economía globalizada.

En Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia, países europeos que para España en muchos aspectos suelen ser un referente, la acción pública siempre ha estado atenta a la realidad metropolitana. Es más, precisamente en los últimos años se registra un notable incremento de la presencia de este tema en la agenda política. En todos estos países está avanzando la creación de gobiernos metropolitanos y se apuesta de forma decidida por la planificación territorial metropolitana. Así lo corroboran los ejemplos de buenas prácticas que se expondrán a continuación.

El inexplicable silencio de los poderes públicos en España

Es sorprendente, por no decir, inexplicable que en España está ocurriendo justo lo contrario. Desde el punto de vista político-administrativo, las áreas metropolitanas son una cuestión prácticamente invisible. El número de entes metropolitanos de carácter plurifuncional realmente existentes, cuya creación posibilitó la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL) de 1985, se limita actualmente a tan solo dos casos: el Área Metropolitana de Barcelona/AMB desde 2010 y el Área Metropolitana de Vigo desde 2012.

A su vez, la planificación territorial metropolitana, impulsada desde las CC.AA. sobre la base de su competencia en materia de ordenación del territorio, ha tenido un desarrollo aún escaso. Únicamente en 14 de los 46 espacios metropolitanos delimitables está aprobado un plan territorial metropolitano, por ejemplo, en Barcelona (PTMB 2010, para los 164 municipios del ámbito metropolitano más extenso), Bilbao (PTP 2006), Sevilla (POTAUS 2009) y Málaga (POTAUM 2009). Es un dato preocupante que la primera y tercera área metropolitana más grande de España, Madrid y Valencia, carecen de un instrumento de planificación territorial metropolitana. Las áreas metropolitanas de Barcelona y Vigo aún no han aprobado su correspondiente plan territorial. De todas formas, el AMB ha iniciado la elaboración del Plan Director Urbanístico Metropolitano/PDUM, que abarca el espacio metropolitano más reducido de Barcelona (36 municipios). Hasta su aprobación sigue en vigor el Plan General Metropolitano de Barcelona que se aprobó ya en 1976.

El papel del Estado en la cuestión metropolitana ha sido pasivo. La LRBRL de 1985 es vigente hasta hoy, sin haberse efectuado cambios en su texto en lo que respecta a lo metropolitano. La LRBRL sigue ofreciendo solo un modelo único de área metropolitana. El legislador estatal no ha emprendido ninguna reforma para abrir el camino para diferentes modelos de áreas metropolitanas, adaptadas a la diversidad de características que puedan plantearse en cada territorio metropolitano.

La cuestión metropolitana es prácticamente inexistente en los programas de los partidos políticos. Tampoco ha sido un tema relevante en el debate de la sociedad civil, con la excepción de Barcelona, Bilbao y Valencia. De todas formas, es un hecho alentador el nuevo impulso del nuevo gobierno regional en la Comunidad Valenciana al anunciar un futuro Plan territorial metropolitano, una atención especial a la Huerta de Valencia y la creación de una autoridad metropolitana de transporte implicando a los municipios del área metropolitana.      

España no puede permitirse el lujo de seguir pagando los grandes costes que se derivan de la ausencia de gobiernos metropolitanos. Estos costes son, como con acierto señaló Oriol Nel.lo: 1) costes de eficiencia (descoordinación de políticas), 2) costes democráticos (el espacio de vida de los ciudadanos no coincide con los territorios de las elecciones/decisiones políticas), 3) costes administrativos (fragmentación, redundancia administrativa), 4) costes sociales (dificultad para políticas redistributivas a escala urbana y 5) costes institucionales (pérdida de capacidad de negociación y representación frente a terceros).

Sin duda alguna, este replanteamiento precisa como conditio sine qua non, el fortalecimiento de un factor que es una pieza clave del capital social: la cultura de cooperación territorial. Ésta es áun débil y llena de disfuncionalidades en España, en todas las vertientes de cooperación: intermunicipal (aquí se ubica lo metropolitano), entre CC.AA. y entre el Estado y las CC.AA. En otras palabras, para dar en España un salto cualitativo en la cuestión metropolitana, se requiere otro estilo de hacer política: la voluntad, capacidad y “el arte” de todos los actores involucrados (institucionales, políticos, agentes económicos y sociales, sociedad civil) de dialogar y llegar a pactos, que aporten ventajas a todos (un win-win) y sirvan al interés general y bien común. La existencia de una cultura de cooperación territorial más desarrollada y madura en Alemania (el federalismo cooperativo alemán es uno de los ejemplos más claros), Francia, el Reino Unido e Italia es al fin y al cabo la variable determinante que explica por qué en estos países encontramos un balance mucho más satisfactorio que en España en el ámbito de la gobernanza y planificación metropolitana.

La experiencia de gobierno metropolitano en Europa. Ejemplos de buenas prácticas

En Francia, la cuestión metropolitana siempre ha recibido una gran atención por parte del Gobierno nacional. Ya en la década de los 60 se habían creado los primeros entes metropolitanos, y en 1999 se dieron nuevos impulsos con la ley para la simplificación y el fomento de la cooperación intermunicipal. Hoy, tras las últimas reformas legislativas de 2010 y 2014 (la Ley n° 2014-58 de 27 de enero de 2014 de modernización de la acción pública territorial y de afirmación de ciudades metropolitanas) este país cuenta con trece áreas metropolitanas (métropoles): 1) Niza creada en 2010, 2) Toulouse, Lille, Burdeos, Nantes, Estrasburgo, Rennes, Rouen, Grenoble, Montpellier y Brest creadas en 2015 y 3) dos áreas metropolitanas con un Estatuto especial, Aix-Marseille-Provence y Grand Paris, constituidas en 2016. Asimismo está prevista la creación de otra área metropolitana para Nancy. Todas estas áreas metropolitanas cuentan con un amplio catálogo de competencias, entre ellas la de la elaboración de un Esquema de Coherencia Territorial (SCOT) como instrumento de la planificación territorial metropolitana. Se prevé que, por una futura ley y hasta el año 2020, en todas las áreas metropolitanas existirá una legitimación política directa. Como buena práctica de gobernanza y planificación metropolitana puede resaltarse el caso de Grenoble. Su SCOT 2010-2030 aprobado en 2012, es un documento de alta calidad técnica con una gran atención al paisaje, al urbanismo comercial y la ordenación de las entradas a las ciudades. En cuanto al caso de Paris, se plantea a partir de ahora una situación similar a la de Barcelona. Coexistirán un plan territorial para un ámbito metropolitano más extenso, eI Esquema Director de île-de-France 2030, aprobado en 2013 por la Región del mismo nombre y el Gobierno francés, con un futuro SCOT para un ámbito metropolitano más reducido, que será elaborado por el nuevo ente metropolitano de la Grand Paris.

En el Reino Unido, destaca como ejemplo de buena práctica de gobernanza y planificación territorial metropolitana el ente metropolitano de Londres, la Greater London Authority/GLA, creada en 1999 y que rescata la experiencia anterior del Greater London Council, que se había eliminado en 1986 con la llegada al poder de Margaret Thatcher. Desde 1994 se está ejecutando la Spatial Develoment Strategy/The London Plan, sustituida en 2011 por el nuevo London Plan. Este caso es interesante desde la perspectiva de la continuidad institucional y planificadora, ya que es un hecho notable que el cambio político en el ente metropolitano de Londres en 2008, pasando el poder desde un gobierno socialdemócrata a un gobierno conservador, no supuso ni la disolución del ente metropolitano ni el abandono de la planificación territorial metropolitana. Otros casos de gobernaza y planificación territorial metropolitana representan Edimburgo (2008: Strategic Development Planning Authority for Edinburg and South Scotland), Glasgow (2008: Glasgow and the Clyde Valley Strategic Development Authority) y Manchester (2011: Greater Manchester Combined Authority).

En Alemania existen, de acuerdo con el Informe de la OCDE (“The OECD Metropolitan Governance Survey”) de 2014, actualmente veinte instituciones de tipo diferente para instrumentar la gobernaza metropolitana, teniendo once de ellas potestades normativas. Destacan claramente los casos del Verband Region Stuttgart creado en 1994, y de la Region Hannover creada en 2001, por las leyes de los Länder de su ubicación. Son los dos gobiernos metropolitanos en Alemania que gozan de una legitimación política directa, ya que los representantes de sus asambleas (en el caso de Hannover también el Presidente de la Región) son elegidos por los ciudadanos. Tienen competencias amplias, entre ellas, planificación territorial, transporte público y promoción económica.

Plano de Hannover

En ambos casos la elaboración del plan territorial metropolitano constituye una práctica administrativa consolidada, con ya varios planes aprobados y con elementos innovadores: la consideración del cambio climático, la planificación integrada de usos del suelo y de las redes de transporte público, la ordenación de las grandes superficies comerciales y la localizacion de las zonas logísticas. El plan vigente de Stuttgart es el Regionalplan aprobado en 2009, y en Hannover el nuevo Regionales Raumordnungsprogramm 2015 se encuentra en información publica.

Stuttgart Regional Plan

En el caso de la Region Stuttgart el gran impulsor de su creación fue el propio Gobierno del Land de Baden-Württemberg. En ningún momento vio en la creación del ente metropolitano una futura amenaza de un nuevo “competidor político”. Nada de esto, sino inteligencia estratégica y enfoque “win-win” desde el primer momento: el Gobierno del Land considera que la existencia de un gobierno metropolitano en el espacio económico clave del Land (Daimler Benz, Bosch, Porsche, etc.) no sólo propicia el desarrollo económico y la competitividad económica de la Region Stuttgart sino del Land en su conjunto a nivel nacional y mundial. Asimismo, se suman esfuerzos en cuanto a la negociación y representación frente a la UE: tanto la Region Stuttgart como el Land de Baden-Württemberg tienen una oficina propia en Bruselas. En el caso de la Region Hannover, los impulsores de su creación fueron la ciudad de Hannover, el Distrito de Hannover (el homólogo de la provincia en España) y la Mancomunidad del Gran Hannover. La Region Hannover asumió todas las competencias del Distrito de Hannover que se disolvió. Todo un ejemplo, que enseña que la implantación de entes metropolitanos puede requerir una racionalización del mapa administrativo local existente, para evitar duplicidades y solapamientos competenciales y la proliferación innecesaria de cada vez más niveles burocráticos.  

También cabe señalar el caso del área metropolitana de Frankfurt. En 2011 se creó por ley el Regionalvervand FrankfurtRheinMain, aprovechando las experiencias de instituciones antecesores (leyes de 1975 y 2000). Se trata de un ente metropolitano plurifuncional, pero sin legitimación política directa. Su interés reside en que es pionero en la aplicación de un instrumento novedoso de planificación territorial expresamente previsto por la Ley federal de ordenación del territorio para los espacios metropolitanos: el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional. Supone la integración en un único documento planificador del plan territorial subregional y de los correspondientes Planes de Usos del Suelo (los PGOU alemanes) con el objetivo de simplificar y agilizar el proceso planificador. En 2010 se aprobó este tipo de plan para el área metropolitana de Frankfurt, que en este caso supuso la desaparición de 75 Planes de Usos del Suelo.

También en Italia la cuestión metropolitana ofrece un escenario de nuevos impulsos. El año 2015 marca el inicio de la existencia de las ciudades metropolitanas (città metropolitana), reconocidas por la Constitución italiana (reforma de 2001) y reguladas por la Ley nº 56, de 7 de abril de 2014, relativa a disposiciones sobre las ciudades metropolitanas, las provincias y sobre las uniones y fusiones de municipios. Existen 15 ciudades metropolitanas (Roma, Milán, Nápoles, Turín, Bari, Florencia, Bolonia, Génova, Venecia, Reggio Calabria, Trieste, Cagliari, Catania, Messina, y Palermo). Supusieron la supresión de las provincias del mismo nombre, transfiriéndose sus competencias a las ciudades metropolitanas, entre ellas la competencia en materia de planificación territorial. Como buena práctica de planificación metropolitana destaca el Plan Territorial de Coordinación Provincial (PTCP) aprobado ya en 2004 por la Provincia de Bologna. Este plan emplea instrumentos innovadores de planeamiento urbanístico entre municipios vecinos, los Acuerdos Territoriales, para la elaboración conjunta del planeamiento urbanístico y la aplicación de mecanismos de perecuación financie ra intermunicipal. También para la gobernanza metropolitana Bologna tiene en Italia el papel de vanguardia (ya en 1994 la Provincia de Bologna, la ciudad de Bologna y los municipios colindantes firmaron un Acuerdo para la creación de la Ciudad Metropolitana de Bologna).

En definitiva, el panorama que ofrece España es el de una gran desatención desde la acción pública a la cuestión metropolitana. Como puede verse hay mucho trabajo pendiente. No existe excusa o justificación alguna para que España, que en tantos otros campos busca la convergencia con Europa, siga “desentonando” en esta cuestión estratégica con las tendencias actuales en países relevantes de la UE. Más que nunca es necesario un replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial metropolitana.

*Andreas Hildenbrand Scheid. Nació en 1957 en la ciudad alemana de Karlsruhe. Doctor por la Universidad de Sevilla, profesor en el Dpto. de Urbanística y Ordenación del Territorio de la ETS de Arquitectura de esta Universidad y funcionario del Cuerpo Superior Facultativo de Geógrafos de la Junta de Andalucía.

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