Parlamento y participación ciudadana: viejas herramientas, nuevas propuestas
Cualquier espectador instruido e informado de la vida política española podría concluir, con cierta facilidad y sin temor a equivocarse, que la escisión entre democracia representativa y directa o, peor aún, entre parlamentarismo y democracia, se ha convertido en ese orteguiano “tema de nuestro tiempo” de cuya sombra parece que no podemos desprendernos. No se trata sólo de la lejanía que buena parte de la sociedad siente respecto de los miembros de las Cámaras, ni del desprestigio por el que atraviesan los partidos políticos a ojos de la percepción general. Se trataría de la potencial incapacidad de la institución parlamentaria para acoger no ya mecanismos de democracia directa –que, por definición, prescinden del papel mediador del Parlamento: i.e. el referéndum–, sino de “participación de los ciudadanos en los asuntos públicos”, por utilizar la expresión del art. 23.1 de la Constitución de 1978.
En realidad, como señalábamos en otra entrada sobre el futuro del Parlamento, anteriormente publicada en este blog, y en un artículo más reciente, nos encontramos ante un falso dilema, político y jurídico. Cuando ese precepto desdobla tal participación en “directa o por medio de representantes” no está abriendo una brecha ni erigiendo obstáculos imposibles de sortear, ni mucho menos estableciendo modos de participación incompatibles o reñidos entre sí: no lo entendió así el constituyente ni tampoco ha sido ésa la interpretación del Tribunal Constitucional, que en su jurisprudencia deja clara la ligazón entre los derechos de los representantes y los de los representados, trasunto aquéllos de éstos. Y sin embargo, el abismo entre una y otra esfera, la ciudadana y la “política”, como si fueran mundos diferentes y separados, ha ido generándose en España de una manera tal que ahora nos corresponde la tarea de cicatrizar una herida que jamás debió ser infligida.
Nuestras modestas propuestas para ello se basan en instrumentos reconocidos por la propia Constitución, cuya capacidad de absorber y plasmar las demandas, los intereses y las preocupaciones ciudadanas está lejos de ser agotada, siquiera explorada al mínimo. Hemos intentado reflejarlo en una reciente ponencia que sintetizaremos aquí, a la vez que lanzaremos alguna nueva observación sobre estos puntos para así ahondar en la óptica con la que abordamos la inserción de una serie de “buenas prácticas” en la vida cotidiana de los Parlamentos:
Las Comisiones de Peticiones: las peticiones ante las Cámaras, concebidas como una herramienta mixta entre la participación y el control a la que el texto de 1978 dedica un precepto específico (el art. 77), deben ser objeto de una reformulación que actualice su sentido histórico de derecho usualmente ejercido en tiempos de tránsito y crisis. Dotadas de un régimen jurídico “de mínimos” en el Congreso de los Diputados, más generoso en el Senado y en buena parte de las Asambleas autonómicas, las Comisiones receptoras de esas peticiones pueden configurarse como el escenario de un “parlamentarismo de proximidad” que acerque al “individuo y a los grupos en que se integra”, por parafrasear el artículo 9.2 de la Constitución, a los foros de debate y decisión política, con o sin conexión con el Defensor del Pueblo u Ombudsman respectivo. La generalización de la “audiencia especial” a los peticionarios y, sobre todo, una efectiva rendición de cuentas acerca del contenido de las peticiones, mediante la exigencia de explicaciones al Gobierno, serán las dos piedras de toque –nada extrañas: ésta figura ya en la Constitución y aquélla en la Ley Orgánica reguladora del derecho– para formalizar aquí el triple vínculo ciudadanos-representantes políticos-poderes públicos y hacerlo todo lo transparente que sea posible.
Mucho se ha escrito sobre la iniciativa legislativa popular y su fracaso como elemento fundamental de la participación política constitucionalmente reconocida, esta vez en el art. 87.3. Su ejercicio debe ser despojado de todos los obstáculos que no sean estrictamente indispensables para el global funcionamiento del sistema político, de los que el primero es la cifra de 500.000 electores firmantes, excesiva hoy día a la luz de los requisitos de la iniciativa ciudadana europea. Por lo demás, la facultad de las Cámaras de tomar en consideración estas proposiciones de ley, haciéndolas suyas para abrir el libre ejercicio del derecho de enmienda de los Diputados y los Grupos Parlamentarios, debe ser contrapesada con una regulación que facilite la solicitud de retirada de la iniciativa por sus promotores, si consideran que el texto originario ha quedado desfigurado en su letra y/o espíritu. Asimismo, pueden fomentarse las “iniciativas conjuntas”, de origen doblemente popular y municipal, para reforzar la democracia local; la asunción de la popular ante las Cortes Generales por un Parlamento autonómico por la vía del art. 87.2 de la Constitución, haciendo lo propio a nivel regional; o la transformación de las iniciativas populares inadmitidas en peticiones colectivas cualificadas o de impulso político.
Con todo, nada de ello debe hacernos olvidar que la principal reflexión sobre esta iniciativa ha de recaer sobre las cuestiones que la Constitución decidió excluir de su objeto, y de las que quizá sólo sigue teniendo sentido mantener las de carácter internacional. Es una fuerte limitación que se extiende, además, a las materias propias de ley orgánica ex art. 81.1 –lo que incluye, por citar un ejemplo relevante, las leyes educativas–; las tributarias y lo relativo a la prerrogativa de gracia. Si este último supuesto, aparte de referirse singularmente a la Ley reguladora del Indulto, debe seguir la misma suerte que ésta en un sentido revisor de tal prerrogativa, la complejidad de las normas tributarias no parece argumento suficiente para la exclusión, cuando las mismas se hallan en las raíces del nacimiento y desarrollo de la democracia parlamentaria moderna. Como corolario de lo anterior, el art. 166 también excluye la reforma constitucional de la iniciativa popular, que, de igual modo, resulta hoy inviable para las reformas de los Estatutos de Autonomía –salvo el catalán– y en todo un variado elenco de materias en las leyes autonómicas en la materia; todo ello abundaría en la idea de replantear seriamente la “política constitucional” sobre este instituto.
La generalización de las comparecencias en el procedimiento legislativo –así como la audiencia a los promotores de la iniciativa popular–, con el propósito de aportar una legitimación adicional a la tramitación de las leyes; o de las preguntas de iniciativa ciudadana, forma de control reconocida en los Reglamentos de algunas Cámaras autonómicas –Andalucía, Murcia y Canarias–, se inscribirían en la misma tendencia de adaptar herramientas ya previstas, conocidas y de normal praxis a una necesaria renovación parlamentaria. Todo ello en un contexto en el que el Parlamento virtual de la web debe transmitir con la mayor agilidad el Parlamento real a los ciudadanos representados en él, dadas las posibilidades de actuación que las nuevas tecnologías brindan en ambos sentidos; los diversos modelos, también mencionados en la ponencia enlazada, lo han trasladado al plano normativo: así, el caso del Reglamento de la Asamblea de Extremadura y su reforma de este mes de julio o la ya inveterada trayectoria del Parlamento Vasco al establecer contacto con los ciudadanos, tal como dispone su Reglamento o nos muestran proyectos conocidos –y dignos de imitación– como Zabalik y ADI!
