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Las obras públicas y la (mala) gestión pública

¿Se gastan correctamente los fondos de la política de cohesión de la UE destinados a las carreteras? Esta es la pregunta que formula un Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo en el que España aparece como el segundo país más caro en cuanto al coste de construcción y el más caro en cuanto al coste de uso de las infraestructuras. El autor propone la planificación como gran reto de las entidades públicas así como superar la excesiva dependencia de las empresas constructoras. 

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Un grupo empresarial ofrece 200 millones de euros por el aeropuerto de Castellón

El reciente informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo (con el expresivo título de «¿Se gastan correctamente los fondos de la política de cohesión de la UE destinados a las carreteras?») vuelve a reflejar los problemas que ha habido en la construcción de obras públicas en nuestro país. Algunos de los problemas ya los planteé en el post que redacté cuando surgió el problema del rescate de las autopistas. Hoy veremos otros.

Desde un punto de vista económico, la conclusión del informe no puede ser peor, aún asumiendo la complejidad técnica de uno de los proyectos analizados, que incrementaba el coste: "El coste de construcción de calzadas más bajo se halló en los proyectos auditados en Alemania, seguidos de los de Grecia, España y Polonia. El coste de uso más bajo también se registró en Alemania, y el más caro, en España". Segundos más caros en coste de construcción y los más caros en coste de uso. El principio constitucional de la eficiencia en el gasto público, de nuevo, por lo suelos. Más allá de los casos concretos analizados aquí ¿por qué es así?

Por un lado, por el coste de las expropiaciones. Exponiéndolo de forma sucinta, la Ley del suelo que aprobó el Partido Popular en 1998 encareció su coste al incluir en ellas el valor de las plusvalías generadas por la acción edificatoria. No se puede discutir que había intereses detrás, pero ha sido un desastre en la obra pública, que al final hemos pagado todos: más sobrecostes y, en las autopistas concedidas, tendremos que pagar el rescate que nos costará 4000 millones de euros (más los muchos millones ya entregados en apoyo a las concesiones de obra pública).

En segundo lugar, los tan conocidos "modificados de obra". Realmente eran uno de los cánceres del sistema antes de su modificación en la Ley de Economía Sostenible, en 2011. Constituían una forma de alterar el resultado del procedimiento de adjudicación de los contratos (haciendo previsiones incorrectas de costes --a la baja- que se subsanaban durante la ejecución) y era al mismo tiempo una fuente fácil para prácticas espurias. En algunos casos analizados el porcentaje de desviación ha sido del 30%, algo totalmente inaceptable. Lo cual ha sido, además, fuente de retrasos denunciados por el Informe europeo.

En tercer lugar, un régimen de adjudicación de los contratos en donde se penaliza, con la ordenación de las denominadas bajas temerarias (reducciones de precio sobre el resto de las ofertas), a ofertas económicamente más eficientes. Nada hay más fácil para las constructoras que inflar los precios sabiendo que más o menos todas hacen lo mismo. Con ello, al mismo tiempo, se bloquea el acceso al  mercado. Tanto es así que el Tribunal de Cuentas recuerda que en algunos de estos proyectos se ha expulsado del procedimiento a aspirantes que ofrecían una rebaja del al menos el 10% del precio medio ofrecido por los restantes licitadores.

En cuarto lugar, el Informe del Tribunal de Cuentas Europeo hace referencia a errores en la planificación de las obras, en particular sobre la estimación de uso de las mismas. Su mera formulación nos recuerda los conocidos casos de los aeropuertos de Castellón o Ciudad Real, que constituyen supuestos paradigmáticos de despilfarro público (aunque el lector estará recordando un despilfarro equivalente en su ámbito más cercano). Incluso, se podría pensar que ese 80% de las instalaciones olímpicas para Madrid2020 ya terminadas se deberá incluir en esta lista de despilfarros, ahora que los Juegos Olímpicos se van a Tokio. Fíjense, si analizamos esas obras, vemos dos ejemplos curiosos de mala planificación de obras públicas: el faraónico Centro Acuático hubiera requerido la modificación del proyecto porque no responde a los requisitos del COI. La gracia de no haber leído esas exigencias supone, según presupuesto de 2011, un sobrecoste del 50%. La Caja Mágica (300 millones de euros, dos veces y media el presupuesto inicial) solo se abre una semana al año para un torneo de tenis.  Podríamos también pensar en por qué Madrid necesita cuatro grandes pabellones de deportes (Paris o Nueva York tienen solo uno). Todo se reduce a una palabra: planificar. La eficiencia y una buena gestión publica, que los responsables de la candidatura olímpica han demostrado estar lejos de ella, es saber cuándo se gasta, para qué se gasta, si es necesario y si el uso merece el coste. Y no olvidemos que construir es, en la mayor parte de los casos, lo más barato: luego hay que mantener los edificios y darles un uso razonable. No nos pase como con los elefantes blancos de Siam, que regalaba el Rey a los súbditos molestos para arruinarlos.

Last but not least, la corrupción. La corrupción, además de todos los problemas que provoca y que conducen a falta de democracia, no es gratis para el erario público. El dinero que entregan los corruptores a los corruptos para influir en la adjudicación de los contratos sale directamente de las cantidades que pagan las Administraciones Públicas por la ejecución de los trabajos. Esto es sale del bolsillo de todos los que pagamos impuestos. Aquí no hay más que recordar los "papeles de Bárcenas" para saber de que se esta hablando.

Europa va a aprobar próximamente un paquete de directivas en materia de contratación pública que está ya muy avanzado; tanto que estamos en la fase anterior a su aprobación definitiva, tras el acuerdo del Consejo en junio pasado. Posiblemente es el momento en que se olvide ese orientación general que incide tanto en el mercado y su salvaguardia, en la posición de los contratistas y se incida más, bastante más, en la satisfacción global del interés general. Las restricciones que sigue habiendo a los elementos sociales y de sostenibilidad ambiental en la contratación es una muestra del camino que no se debe seguir. 

Pero desde un punto de vista económico el problema esta en otro sitio. La falsa panacea de las colaboraciones público-privadas se ha traducido en un desplazamiento de riesgos del sector privado al sector público y un aumento de los costes de las infraestructuras, que condicionan además la capacidad de actuación de los poderes públicos durante muchos años debido a los costes que han de pagar. En nuestro país, el abuso de los apoyos públicos a las concesiones se tradujo en que realmente no se arriesgaba capital y cuando se hacía eres con créditos dados por el poder público en condiciones leoninas para esa administración pública. En efecto, están subordinados a todos los demás: recuperaría el dinero si y solo si cobraban los demás prestamistas y los accionistas cobraban dividendos.

Por ello, hay que volver a formulas tradicionales hechas de forma razonable. La planificación, con estimaciones realistas, memorias ajustadas y soluciones adaptadas a esas necesidades, es el gran reto que han de tener las entidades públicas. La excesiva dependencia que se intuye de las empresas constructoras -que recuerda al "secuestro" de las agencias administrativas por las empresas reguladas- es, ha sido, un lastre insufrible en la obra pública. Y claro, hemos de complementarlo con transparencia y con un ejercicio de responsabilidad sobre los resultados de la gestión. Es una exigencia de ética pública, de los cambios que hay que hacer en la forma de gobernar. 

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