¿Es legal amnistiar a los policías?

Estamos asistiendo, durante las últimas semanas, a la conformación de un clima, jurídica y políticamente, propicio a la aprobación de una ley de amnistía para el caso catalán. Gran parte de la doctrina constitucional española ya admite su encaje constitucional. Y el PSOE y Sumar se han mostrado proclives a avanzar en esta vía. Ahora bien, aceptado este punto de partida, es necesario abordar las cuestiones relativas al alcance y límites de la amnistía y una de ellas es la de quiénes deben quedar incluidos en la misma.

Sobre esta cuestión, diferentes juristas y políticos ya han manifestado que, al igual que se hizo durante la transición con la Ley 46/1977 de amnistía, esta debe incluir, también ahora, tanto a los actos tipificados como delitos o conductas determinantes de responsabilidad administrativa vinculados a la lucha por el derecho de autodeterminación de Catalunya, como los actos cometidos por los funcionarios y agentes del orden público contra el ejercicio de los derechos de las personas. En mi opinión, de ser así, nos encontraríamos ante un acto ilegal en el ordenamiento jurídico internacional. Como es sabido, el derecho internacional de los Derechos Humanos establece que no todo lo que es legal en el ordenamiento jurídico interno lo es en el ordenamiento jurídico internacional. Y desarrollo tal afirmación.

Al igual que la Constitución española, la vigente Constitución alemana, aprobada en 1949, tampoco se pronuncia explícitamente sobre la amnistía. Sin embargo, ello no impide, ha dicho el Tribunal Constitucional alemán (sentencia BVerfG 10, 234, en pág. 246), poder aprobar leyes de amnistía siempre y cuando estas cumplan determinados requisitos. Parece lógico aceptar, tanto en Alemania como en cualquier otro país, que no toda ley de amnistía pueda ser válida. A grandes rasgos, podemos establecer, al menos, cuatro condiciones a cumplir por cualquier ley de amnistía que se quiera lícita: a) Justificar la existencia de un motivo legítimo. La ley debe incluir una adecuada fundamentación política de la necesidad de la misma; b) Que adopte la forma de ley general, de modo que no constituya una medida camuflada de regulación de un o unos casos particulares; c) Que se dé una configuración de la misma de acuerdo con el principio de igualdad, el cual según afirma el TC alemán en la sentencia citada se vería lesionado cuando la excepcionalidad de la amnistía no “esté manifiestamente orientada a la idea de Justicia”; y, d) Que respete y sea acorde con el derecho internacional de los Derechos Humanos.

La aprobación de una amnistía que incluyera en su interior a los policías no cumpliría esta última condición, en tanto que: 1) supondría una clara vulneración de los tratados internacionales de derechos humanos firmados por España; y, 2) no entraría tampoco dentro de las supuestas excepciones planteadas por algunos jueces del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en sus votos particulares. Ello la convertiría en un acto ilegal en el ordenamiento jurídico internacional.

La amnistía y el derecho internacional de los Derechos Humanos

Durante las últimas décadas se ha ido consolidando, en los organismos del sistema mundial y regionales de Derechos Humanos, una posición común sobre las leyes de amnistía estatales. Todos ellos coinciden en afirmar que, aun reconociendo que los procesos nacionales de transición o de reconciliación son complejos y enfrentan dificultades, una de las medidas para afrontarlos no puede ser nunca la de una ley de amnistía que pretenda impedir la obligación y el deber que tienen los Estados de investigar, juzgar y sancionar las violaciones de Derechos Humanos. Al afirmar que las leyes de amnistía no podrán beneficiar a los autores de violaciones de Derechos Humanos estos organismos están poniendo de relevancia la capital importancia para ellos de que las víctimas y sus familiares conozcan la verdad de casos de violación de Derechos Humanos, lo que implica el derecho a la investigación judicial eficaz y, en su caso, el derecho a una reparación.

En consecuencia, tales organismos diferencian entre dos tipos de actos. Por un lado, conductas punibles que tengan el carácter de delitos políticos o de delitos comunes conexos con aquellos en la medida que tienen relación directa con reivindicaciones políticas; y, por otro lado, los actos de Estado que suponen una violación de los Derechos Humanos; para, a continuación señalar que, el uso de las leyes de amnistía para garantizar la impunidad de los segundos implica una vulneración del “deber de garantía” de los Estados. Es decir, de la obligación estatal de llevar a cabo una investigación, juicio y sanción, cuando se den en su interior violaciones de Derechos Humanos, cuya omisión entraría en abierta contradicción con los tratados internacionales de Derechos Humanos.

Así lo han establecido el Comité de Derechos Humanos de la ONU en la Observación General núm. 20 de 1992, al señalar que la amnistía de actos de tortura, tratos o penas crueles, son incompatibles con la obligación de los Estados de investigar violaciones de los derechos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Esta Observación referida a actos de tortura ha sido, después por muchas otras Observaciones, extendida a cualquier violación de derechos del Pacto. Así mismo, en la Observación General núm. 31 de 2004, afirma: “cuando funcionarios públicos o agentes del Estado han cometido violaciones de los derechos del Pacto, los Estados partes no pueden eximir a los autores de su responsabilidad personal, como ha ocurrido en determinadas amnistías”. En igual sentido podríamos también referirnos a diferentes informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre Colombia, Chile, Honduras, etc., o a la sentencia de la Corte Interamericana que en el caso Barrios Altos c. Perú de 2001 derogó las leyes de amnistía núm. 26479 y núm. 26492 de este país por ser incompatibles con la CADH. O en el caso del sistema europeo, esta es también la posición que ha acabado finalmente adoptando la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en la decisión del caso Marguš c. Croacia de 2014 donde afirma que la concesión de una amnistía respecto a asesinatos y malos tratos a los civiles es contraria a las obligaciones del Estado en virtud del CEDH, ya que podría obstaculizar la investigación de tales delitos y necesariamente conducir a la impunidad de los responsables.

Las excepciones a la regla general

En la citada decisión del caso Marguš c. Croacia del TEDH, los jueces Šikuta, Wojtyczek y Vehabovic emitieron un voto particular en el que defendían la posible existencia de ciertas excepciones a la regla general antes señalada. En concreto, sostenían la tesis de que, en casos excepcionales de “conflictos armados interminables” o “dictaduras violentas”, donde la concesión de una doble amnistía fuese la única salida posible, la adopción de una postura pragmática o realista que aceptará tal tipo de amnistía pudiera llegar a aceptarse con el objetivo de lograr resultados positivos. Fundamentada más en consideraciones políticas o propias de las exigencias negociadoras que no en argumentaciones jurídicas, esta posición sostiene que, en los casos citados, el beneficio que supone poder poner fin al conflicto armado o a una dictadura sangrienta supera el coste moral de aceptar la impunidad de los responsables de vulneraciones de derechos humanos.

Resulta evidente que el supuesto de regulación de la ley de amnistía que estamos aquí tratando no se corresponde con ninguna de las dos excepciones señaladas. El procés no se da en un contexto de guerra entre dos bandos ni de dictadura violenta, sino en el marco de plena vigencia de un “Estado democrático de derecho” avalado por la UE, en el que se produce un uso desproporcionado de la fuerza y una vulneración de Derechos Humanos contra los miembros de un movimiento social pacífico, lo que obliga a tener que poner el acento más en el derecho de las víctimas que no en una supuesta reconciliación en el sí de un proceso de justicia transicional que no es tal.

En conclusión, parece evidente tras lo expuesto que defender la aprobación una amnistía que incluya a los policías y sus actos, supone defender la aprobación de una ley que, si bien pudiera ser legal en el ordenamiento jurídico interno, sería abiertamente ilegal en el ordenamiento internacional de Derechos Humanos. A no ser, claro, que alguien se atreva a sostener que el espionaje, los tratos vejatorios en comisaría, la creación de atestados policiales falsos que ubican a personas concretas en cortes de vía y manifestaciones donde no estaban para imputarles delitos, infiltrados que mantenían relaciones sexoafectivas con activistas bajo engaño para obtener información, y tantos otros actos degradantes de la dignidad llevados a cabo por las fuerzas de seguridad del Estado, no constituyen violaciones claras de Derechos Humanos incluidas en los tratados.

A todos aquellos que incluyen los cuerpos de seguridad dentro de la amnistía, parece no importarles lo más mínimo el hecho de que, durante la última década, diversos Comités y relatores especiales de Naciones Unidas hayan emitido, al menos, seis informes y documentos, formulando duras críticas al acto de impunidad que supuso la amnistía española de 1977, queriendo ahora llevar a cabo una operación del mismo calibre. Si ello finalmente acaba sucediendo así, las víctimas de vulneración de derechos humanos del conflicto catalán tendrán toda la legitimidad y derecho de acudir ante los organismos internacionales de Derechos Humanos para denunciar al Estado español y exigir el derecho a una investigación judicial eficaz y, en su caso, a una reparación.