Puertas giratorias: ¿Capital humano o conexiones políticas?

Hace unos días, el asunto de las puertas giratorias ha vuelto a saltar a la palestra a raíz del intento fallido de Alberto Garzón de pasar por una de ellas. Si bien el exministro de Consumo había aceptado la oferta laboral de la consultora Acento -dirigida por Pepe Blanco-, tras recibir numerosas críticas desde su propio espacio político decidió dar marcha atrás, renunciando a la oferta de trabajo y publicando un texto explicando su decisión.

Parte del debate que se suscitó a continuación en las redes sociales y en varios artículos de prensa rondaba en torno a si el fichaje de Garzón por Acento se trataba en efecto o no de otro caso más de puertas giratorias en España. Ahí surgieron comparaciones con casos más flagrantes, discusiones sobre las bondades y miserias de los políticos, llamadas a la regulación (¡más estricta!; ¡más laxa!), y hasta muestras de empatía con los políticos que siguen necesitando ganarse el pan después de dejar la política institucional.

No vengo aquí a resolver dicho debate, ni mucho menos. Pero sí a intentar aportar cierta claridad conceptual, a revisar las principales explicaciones sobre por qué las puertas giratorias generan tanto recelo y, si me lo permiten, a compartir unos datos preliminares de un proyecto de investigación propio.

En primer lugar, aunque pueda parecer obvio, vale la pena recordar que cuando hablamos de puertas giratorias no sólo hablamos de movimientos de expolíticos hacia la empresa privada, sino también de movimientos desde el sector privado a la política. El primero, lógicamente, tiene más morbo y suele ser el que atrae mayor atención mediática. (Por cierto, dejadme que os recomiende el seguimiento minucioso que hace en esta casa el periodista Antonio M. Vélez sobre las relaciones entre el poder político y el poder económico). Pero el segundo movimiento, el de empresarios aterrizando en órganos de representación política o en altos cargos de la administración, no es menor y, como mencionaré más adelante, también tiene implicaciones relevantes.

Cabe aclarar también que el tránsito por las puertas giratorias de una persona no necesariamente acaba con el primer giro, sino que existen numerosos casos en donde los movimientos son de ida y vuelta (de la política a la empresa y de vuelta a la política, o de la empresa a la política y de vuelta a la empresa), y que, en ocasiones, el término puertas giratorias también se utiliza para describir movimientos de personas dentro de la misma administración pública, como fue el caso de la exministra de Justicia, Dolores Delgado, hasta hace poco Fiscal General de Estado.

En la literatura especializada en el estudio de este fenómeno, el término suele estar reservado para el tránsito entre el sector público y privado -en ambas direcciones-, pero no siempre es sencillo identificar cuándo un movimiento puede ser clasificado como puerta giratoria. Sólo por poner un ejemplo que podría generar dudas: ¿deberíamos hablar de puerta giratoria si un exministro se incorpora al consejo de administración de una gran empresa 8 años después de abandonar el cargo?

La pregunta apunta al meollo de la cuestión: las puertas giratorias suscitan interés -y recelo- porque son una de las vías a través de la cual el poder económico puede ejercer cierta influencia sobre el poder político. Por supuesto que existen muchísimos canales a través del cual los empresarios pueden tener injerencia en la elaboración de políticas o sobre la regulación en determinadas materias (desde conversaciones en el palco del Bernabéu hasta a través de vínculos familiares), pero ésta, la de personas casi simultáneamente con un pie en el sector público y en el privado, apunta a un tipo de interacción muy concreta y muy directa a través de la cual las empresas pueden influir en la toma de decisiones políticas.

En este sentido, la conceptualización del término puertas giratorias nos interesa en tanto y en cuanto captura los movimientos entre sector público y privado que impliquen capacidad de influencia del dinero en la política.

Sin duda, conocer y entender este fenómeno es del todo relevante, pues a fin de cuentas se trata de identificar y prevenir aquellos mecanismos que distorsionan, de manera privilegiada, las funciones de la representación política. Dicha distorsión puede operar, al menos, a través de tres mecanismos. En primer lugar, por medio de expolíticos influenciando a políticos actuales gracias a sus contactos en el sector público, a su agenda, a su cercanía con el poder político (el más reconocido por todos). En segundo lugar,  a través de la creación de incentivos por parte de las empresas para que políticos actuales legislen a su favor, prometiendo -explícita o implícitamente- futuros premios en forma de asientos en los consejos de administración de sus empresas. Y, por último -ahora concentrándonos en el movimiento inverso, del sector privado al sector público- las estrategias no comerciales de las empresas para influir en las políticas públicas y la regulación enviando personas del mundo empresarial a la política.

En un debate entre adultos, nadie puede negar que las empresas, sean del sector económico que sean, siempre pueden tener incentivos para estar vinculadas políticamente. Obtener un trato preferente en materia de regulación, contención de la presión fiscal, obtener ventajas en la competencia por contrato públicos, o beneficiarse de garantías implícitas en caso de dificultades financieras, entre otras cosas, son ejemplos que nos ayudan a entender las motivaciones por las cual las empresas desean establecer y desarrollar conexiones con las élites políticas. De hecho, existe un buen número de trabajos empíricos que ofrecen amplia evidencia sobre cómo las conexiones políticas afectan positivamente al valor de las empresas (Acemoglu et al., 2016); a su acceso a recursos financieros a bajo precio (Khwaja y Mian, 2005); a su capacidad para conseguir contratos públicos (Goldman, Rocholl y So, 2013); o a la probabilidad de ser rescatadas por el gobierno en momentos de vulnerabilidad financiera (Faccio, 2006). Sin embargo, también hay pruebas de algunos efectos negativos que podrían contrarrestar los beneficios de las conexiones políticas; estas pruebas incluyen un peor rendimiento contable (Faccio, 2010), niveles más bajos de inversión, innovación y, por tanto, productividad y rentabilidad que las empresas no conectadas (Bertrand, 2018); mayores costes sociales por la mala asignación de contratos públicos (Schoenherr, 2019) o menor provisión de bienes públicos (Cingano y Pinotti, 2013), entre otros.

Ahora bien, existe también el argumento de que las puertas giratorias pueden estar motivadas no por la capacidad de influencia de las empresas sobre la política, sino para atraer capital humano de alta calidad a sus consejos de administración. Es cierto que los políticos, particularmente aquellos que pasan por ministerios o agencias reguladoras, adquieren a lo largo de su carrera conocimientos especializados que pueden interesar a las empresas que buscan mejorar sus servicios y, por tanto, su capacidad de obtener beneficios en mercados altamente competitivos.

La tarea más difícil que tenemos los científicos sociales es desentrañar las verdaderas causas que motivan el tránsito a través de las puertas giratorias. Pongamos un ejemplo. Si un grupo de legisladores promueven un cambio regulatorio que posiciona a la actividad económica de un conjunto de empresas como “sector estratégico” y, punto seguido, algunas de esas empresas fichan a algunos de esos mismos legisladores para que formen parte de sus consejos de administración ¿podríamos decir que el cambio regulatorio es una causa del movimiento de las puertas giratorias? Una posible respuesta es que sí, pues a los ojos de las empresas, a partir de ahora aquellos expolíticos poseen un capital humano más valioso que antes dado su conocimiento experto en la regulación del sector. Otra posible explicación es que debido al nuevo marco legislativo, estos expolíticos serían ahora más atractivos que antes por la capacidad de influencia que acumulan entre sus antiguos colegas (ministros, diputados, reguladores), sobre todo en cuestiones relacionadas con el sector económico en cuestión. Pero, por otro lado, la verdadera causa de la contratación podría ser también una especie de “pago” o “premio” de las empresas a los legisladores por haber promovido la nueva regulación que los sitúa como “sector estratégico”. En definitiva, separar una causa de otros potenciales factores explicativos es una de las tareas más importantes y difíciles en el diseño y la prueba empírica de estos fenómenos.

En el marco de una investigación en curso sobre las puertas giratorias en España durante el último siglo, el profesor e investigador Guillermo Rosas de la Universidad de Washington St. Louis y un servidor, hemos realizado un análisis preliminar, concentrándonos sólo en el sector financiero (bancos), para obtener una primera prueba que al menos nos permita separar, aún de manera rudimentaria, la hipótesis del capital humano de la hipótesis de las conexiones política. Para ello, hemos recopilado los nombres y apellidos de las personas que alguna vez hayan ocupado un asiento en un consejo de administración de los principales bancos de España desde 1920 hasta 2020, y hemos cruzado dicha información con una base de datos de élites políticas en donde recopilamos los nombres y apellidos de todas las personas que han dirigido un ministerio durante el mismo período de estudio.

La lógica del contraste que presento más abajo es la siguiente: si las empresas que fichan a expolíticos lo hacen buscando ventajas competitivas en términos de capital humano, deberíamos esperar que el reclutamiento de exministros por parte de los bancos se concentre en aquellos que ocuparon carteras relacionadas con asuntos económicos (Economía, Hacienda, Industria, Trabajo, etc.) y menos en personas al frente de ministerios políticos o con otro tipo de competencias. En la Tabla 1 mostramos cuál es el número y el porcentaje de banqueros con experiencia ministerial previa para el período en cuestión. Para ello organizamos todos los tipos de ministerios en tres categorías: 1) Ministerios económicos, 2) Ministerios políticos, 3) Otros ministerios. Los datos reflejados indican de manera inequívoca que el reclutamiento de exministros por parte de los bancos en el último siglo no se ha concentrado en aquellas personas con un conocimiento técnico (know-how) propio del sector, sino más bien que ha estado distribuido de manera bastante equitativa sobre los diferentes tipos de ministerios. Dicha evidencia apoyaría la tesis de las conexiones políticas, de la agenda de contactos, aunque, como decía antes, de manera rudimentaria y preliminar.

Volviendo a Garzón, es entendible que hayan surgido tantas críticas a su posible fichaje por una empresa dedicada al lobby. Independientemente de las bondades de la actividad a la que se hubiera dedicado y a sus posibles contribuciones en materia de economía, ecología o de asesoría política, es difícil separar la intencionalidad detrás de la contratación. Al margen de las consideraciones políticas, esto es una tarea que le correspondía a la Oficina de Conflicto de Intereses, al evaluar si se cumplía o no con las exigencias de la normativa sobre incompatibilidades de los altos cargos de la Administración General del Estado. Por cierto, dicho sea de paso, una entidad que lleva con retraso avanzar en términos de transparencia, también a la espera de la prometida ley de lobbies por el actual gobierno.