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Sobre el impacto de las decisiones y las políticas de la UE en los Estados miembros

¿Hasta qué punto nuestras leyes se originan en Bruselas?

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Parlamento Europeo

Artículo publicado previamente en LSE Europp Blog: Claims that 80 per cent of laws adopted in the EU Member States originate in Brussels actually tell us very little about the impact of EU policy-making

Se nos dice a menudo que muchas leyes nacionales vienen determinadas de una manera u otra a nivel europeo y cada vez que hay un cambio fundamental en los Tratados (que, precisamente por ser fundamental, implica cambios en las competencias europeas, en los procedimientos, o en ambas), el tema y sus repercusiones son discutidos por los medios de comunicación nacionales de Europa. Pero, ¿cuántas de estas leyes se originan en realidad en Bruselas? Los datos de investigación sobre el impacto de las decisiones de la UE y sus políticas en los Estados miembros se deben valorar con cautela. En primer lugar, siempre se han utilizado con fines políticos, y en segundo lugar, los estudios en este área a menudo se quedan lejos de proporcionar una imagen fiable.

Lo debates acerca de la europeización de la legislación nacional comenzaron cuando en 1988, poco después de que el Acta Única Europea entrara en vigor, el Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, ante el Parlamento Europeo dijo que "en diez años el 80% de la legislación relacionada con la economía, tal vez también aquella relacionada con los impuestos y los asuntos sociales, será de origen comunitario". Si bien esto no era más que una profecía, una predicción del futuro que no se basó en datos, cobró impulso cuando unos pocos años después el Tratado de Maastricht fue impugnado ante el Tribunal Constitucional alemán. El texto del Tribunal se convirtió en un diagnóstico de la situación actual: ""El reclamante, en referencia a una evaluación realizada por el Presidente de la Comisión Europea, Delors [. . .], adelanta que ya ahora casi el 80% de toda la legislación en el ámbito del derecho económico [. . .] viene determinada por el Derecho comunitario".

Al mismo tiempo, en Francia, el Conseil d 'État reaccionó a la profecía de Delors al considerar hasta qué punto la ley francesa había sido penetrada por la legislación europea. En otoño de 2004, los Países Bajos experimentaron un acalorado debate público después de que el Secretario de Estado de Asuntos Europeos, Atzo Nicolai, afirmó que el 60% de todas las leyes y reglamentos que están en vigor en los Países Bajos tienen su origen en Bruselas. Más tarde, algunos analistas sugirieron que el porcentaje de la legislación holandesa europeizada era de entre el 70% y el 80%. Cifras similares se discutieron en Austria y en Alemania. En la mayoría de los casos los políticos nacionales utilizaron las cifras de forma exagerada para demonizar el impacto Europeo sobre la autonomía de toma de decisiones de los Estados miembros, mientras que en algunos casos (en el contexto de las elecciones al Parlamento Europeo) se utilizaban simplemente para enfatizar la importancia de la Unión Europea y para convencer a la gente de que fuera a votar.

Cuando en nuestro estudio empezamos a analizar la investigación académica en este campo, encontramos que no sólo estaba impulsada por el deseo de "calcular las cifras correctamente", es decir, de racionalizar los debates mediante la producción de datos fiables con un método contrastado. Más bien, estas cifras se veían como un indicador, ya sea de una pérdida en la capacidad de toma de decisiones de los Parlamentos nacionales o - en términos más generales - de una transformación del Estado-nación.

Lo primero que hicimos fue analizar los estudios sobre los casos de Alemania, el Reino Unido (RU), los Países Bajos y Dinamarca. A estos les siguieron los análisisde Francia, Austria y Finlandia. El hallazgo sorprendente fue que la mayoría de estos estudios mostraban un nivel más bajo del previsto de legislación nacional europeizada: el 15’5% en el Reino Unido, el 14% en el caso de Dinamarca, el 10’6% en Austria, entre el 3 y el 27% en el caso de Francia, entre el 1 y el 24% en Finlandia, pero el 39’1% en Alemania.

¿Nos dicen estos números que el impacto de las políticas europeas es en gran medida mínimo, mientras que al mismo tiempo hay algunas variaciones interesantes entre los Estados miembros? No, no es eso lo que nos dicen. De hecho, estos porcentajes nos pueden decir muy poco sobre el impacto la formulación de políticas europea.

En primer lugar, mirar las cifras globales entre todos los ámbitos de actuación política tiene poco sentido. Es de sobra conocido, y no sólo por los expertos en la formulación de políticas de la UE, que tanto las competencias como los procedimientos de la UE varían enormemente entre distintos ámbitos de políticas. Algunos ámbitos de actuación (como el comercio exterior, la competencia, la agricultura, el medio ambiente, los mercados financieros) están muy integrados mientras que otros (la educación, la salud, la seguridad social) o no lo están en absoluto o lo están en mucha menor medida. Por tanto, el impacto del proceso de formulación de políticas europeo sobre la formulación de políticas a nivel nacional debería variar según los ámbitos de actuación de que se trate.

En segundo lugar, uno tiene que ser consciente de que todos los estudios en este área se basan en dos supuestos: primero, que una política pública está en gran medida determinada por la legislación (este es el caso para la mayor parte de los ámbitos de actuación política, salvo relaciones exteriores y defensa); segundo, que se puede identificar el impacto europeo en esta legislación. Estos supuestos son válidos sobre todo en campos como la política medioambiental o la regulación de los mercados financieros. En estos campos la gran relevancia del proceso de formulación de políticas de la UE queda reflejada en una elevada proporción de legislación nacional europeizada. Por otro lado, hay áreas de actuación, como la política de competencia, donde la Comisión tiene competencia para tomar decisiones directamente (competencia derivada de los Tratados) sin tener que recurrir al engorroso proceso de influir en la legislación nacional. Así que aquí nuestros métodos no pueden detectar adecuadamente la influencia europea en la legislación nacional.

Lo mismo es válido para el presupuesto nacional, ámbito para el que no podemos identificar el impacto del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento sobre actos presupuestarios concretos. En tercer lugar, los valores bajos que muestran la mayoría de los estudios no indican un bajo nivel de influencia del nivel europeo de formulación de políticas sobre el nacional sino que son el resultado de una medición bastante parsimoniosa de la europeización de la legislación nacional. Para estos estudios uncaso de legislación nacional europeizada es el de una ley que sirve para implementar una directiva europea. Aparte de los numerosos problemas que plantea la identificación de tales actos jurídicos, se trata de una definición demasiado estrecha, ya que muchas otras "cosas" que vienen de Bruselas tienen un impacto: reglamentos directamente aplicables que generalmente no se materializaron en la legislación nacional, decisiones de los tribunales europeos, el propio Tratado, sólo por mencionar los "impulsos europeos"más importantes y jurídicamente vinculantes. Por tanto, no es ninguna sorpresa que cuanto más ampliemos la definición de qué constituye un caso de legislación nacional europeizada, más casos abarcará la medida y, por tanto, mayor será el porcentaje de legislación nacional europeizada al que esta medida nos conducirá.

En cuarto lugar, la identificación de un impacto europeo se basa en un argumento puramente formal (si un acto jurídico nacional sirve para dar cumplimiento a una directiva, es más que probable que se vea influido por ella), mientras que el impacto causal, como tal, no es cierto. De hecho, no se puede decir nada sobre la intensidad de este impacto. No podemos decir si una ley de notación está influenciada por una directiva sólo en la superficie, o si se introduce una nueva política a causa de la Directiva.

Por último, el enfoque de este tipo de investigaciones tiende a reducir la complejidad de la políticas en contextos multi-nivel y, por tanto,  a sesgar los resultados. La investigación sobre la europeización de la legislación nacional  se centra en los Estados miembros y la forma en que se ven influenciados, lo que nos hace ver a los Estados miembros como víctimas de la formulación de políticas de la UE, descuidando que sin la actividad de los mismos Estados miembros en el ámbito europeo no habría política europea en absoluto. Por tanto, este tipo de enfoques nos deja ciegos para detectar casos de Estados miembros que han presionado activamente para que se adopte un determinado tipo de política europea o casos de Estados miembros que, a pesar de luchar para conseguir que el resto de socios aceptaran adoptar una política concreta, ésta no consiguió la mayoría necesaria para pasar.

Es por todo ello que los porcentajes que se presentan en este tipo de investigaciones se deben manejar con mucho cuidado. Lo único que pueden hacer es darnos una primera idea muy aproximada del alcance del impacto europeo sobre la legislación nacional. Las cifras sólo tienen sentido siempre que se diferencie entre ámbitos políticos. Los datos actualmente existentes sobre la europeización de las políticas nacionales no son comparables entre países porque están basados en diferentes organigramas de los ámbitos de actuación de las políticas públias. Los porcentajes bajos de legislación europeizada no significan necesariamente un impacto bajo del proceso europeo de formulación de políticas sobre la legislación nacional. El famoso 80% podría ser realidad en campos como la agricultura, el medio ambiente o la regulación del mercado financiero. Sin embargo, la producción de leyes en la UE ha ido en retroceso desde finales de los 90. Hasta el momento no se sabe si esto se verá reflejado en menos legislación nacional europeizada.

Existen, sin embargo, áreas en las que hay un mayor impacto europeo que no podemos medir. Con las nuevas políticas para la estabilización de la moneda europea, los países en los que la europeización no se refleja adecuadamente en la legislación nacional es cada vez mayor. Si bien esto no es una crítica, hay que recordar que cuando se utilizan las cifras tanto para argumentos políticos como académicos, debemos ser conscientes de lo que los datos pueden o no pueden decirnos.

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