Una Declaración de soberanía inimpugnable
Conocida la admisión a trámite por el TC de la impugnación de la Declaración de soberanía del Parlamento de Cataluña de 23 de enero de 2013, trataré de argumentar, desde un punto de vista jurídico, las razones por las que esa Declaración es inimpugnable. Imagino que el TC ha considerado que existía la apariencia de una “resolución” de las previstas en el procedimiento del artículo 161.2 de la Constitución y que, por ello, la ha admitido a trámite. Con posterioridad puede dictar una sentencia analizando en primer lugar si la Declaración era impugnable y considerar que, por carecer de efectos jurídicos, no lo era, declarando su inadecuación como objeto del proceso constitucional.
La impugnación por la vía del art. 161.2 es una medida de cierre del sistema por el que el Gobierno central (y sólo él) puede personarse ante el TC alegando infracciones no competenciales de la Constitución realizadas por los órganos autonómicos. Su mayor virtualidad es que la mera utilización produce, si se admite a trámite, la suspensión automática de aquello que se impugna por un plazo máximo de cinco meses que el TC puede luego extender hasta la resolución definitiva del procedimiento. Su utilización es excepcional, habiendo dado lugar a sólo nueve impugnaciones desde 1979 frente a los miles de asuntos que ha resuelto el TC.
La Constitución exige que la impugnación del 161.2 se dirija contra “disposiciones”, es decir, normas jurídicas reglamentarias, de rango inferior a la ley, o contra “resoluciones”, sobre las que siempre ha entendido el TC que son equivalentes a los actos que ponen fin a un procedimiento administrativo (sentencia del TC 44/1986) o, en una interpretación amplia, a un procedimiento parlamentario (auto del TC 135/2004).
Explicaré ahora las razones que me llevan a entender que la Declaración de soberanía no puede ser impugnada ante el TC por no ser una “resolución” en el sentido del artículo 161.2 de la Constitución. En primer lugar, un acto autonómico no constituye automáticamente una “resolución”, a efectos de impugnación ante el TC, por el mero hecho de poder infringir la Constitución. Frente a la argumentación que hizo en tal sentido la Abogacía del Estado, el auto del TC 135/2004 señaló que “lo correcto es exactamente lo contrario: sólo si previamente son resoluciones o disposiciones pueden, después, ser calificadas de infracciones constitucionales, pues el simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal”.
En segundo lugar, cuando el TC ha admitido la impugnación de un acto aprobado por un Parlamento lo ha sido sólo si era “una decisión definitiva que producía efectos jurídicos ad extra concretos y reales”, como sucedió en 1983 cuando se impugnó la resolución que ponía fin “al procedimiento que debe de seguirse en la Comunidad Autónoma para el nombramiento de Presidente de la Diputación Foral” (auto 135/2004, remitiéndose a la sentencia 16/1984).
Por el contrario, la Declaración de soberanía no es una decisión definitiva que produzca efectos jurídicos externos concretos y reales ni que concluya un procedimiento convirtiéndose, por ello, en acto de carácter resolutorio. En el Derecho parlamentario las mociones, resoluciones, acuerdos o proposiciones no de ley manifiestan la voluntad de un Parlamento y carecen de carácter vinculante desde el punto de vista jurídico. Como dice Francisco Santaolalla, autor del manual de Derecho parlamentario de referencia en España (Espasa Calpe, 1990), con las resoluciones, el Parlamento “no puede intentar vincular a los ciudadanos y a los restantes órganos, que, en cambio, en virtud del principio de legalidad, están sujetos a lo que dispongan las leyes. Estas decisiones unicamerales no se integran ni son parte del Derecho positivo. La denominación tradicional en España, proposiciones no de ley, es muy expresiva en este sentido, en cuanto revela que no se trata de leyes, de disposiciones con obligatoriedad general”.
En este sentido, no puede admitirse que la Abogacía del Estado diga que “el efecto jurídico de la Resolución 5/X es prescribir al Gobierno de la Generalidad una finalidad cuyo cumplimiento el propio Parlamento controla” y, muchos menos, que “tiene igualmente efecto jurídico sobre la ciudadanía en cuanto pretende activar y promover el ejercicio de libre opinión (art. 20.1ª CE) y participación en los asuntos públicos (art. 23.1 CE)”. Ambas afirmaciones son falsas jurídicamente.
Las resoluciones son mandatos políticos que han de enmarcarse en el juego de la forma de gobierno parlamentaria. Si la mayoría del Parlamento expresa su voluntad de que el Gobierno haga algo, éste estará vinculado políticamente a esa decisión. Si se incumple la resolución, el Parlamento ha de valorar hasta que punto ese incumplimiento es un desafío del Gobierno en un tema de especial importancia, lo que puede mover a accionar la exigencia de responsabilidad política a través de la moción de censura (a la que la Constitución y los Estatutos sí atribuyen expresamente efectos jurídicos). Pero, repito, la resolución parlamentaria es ajena al mundo del Derecho y no tiene carácter vinculante. La Declaración de soberanía no activa jurídicamente ningún procedimiento parlamentario o legal, aunque la misma declare que “acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir”. El acuerdo político puede existir, pero la mera Declaración no inicia ningún procedimiento por sí sola.
El riesgo que existe en estos momentos es que el TC acepte la argumentación antes citada de la Abogacía del Estado sobre el efecto jurídico de las resoluciones parlamentarias, lo que supondría un cambio radical respecto de la naturaleza no vinculante de las mismas, tradicional en España y en el resto de Europa. Si esto fuera así, la lógica tendría que llevar al TC a aceptar la parte final de la impugnación que solicita la declaración de inconstitucionalidad de la Declaración por vulnerar los artículos 1.2, 2, 9.1 y 168 de la Constitución. Si se entendiera que la Declaración de soberanía tiene efectos jurídicos externos concretos y reales es evidente que su contenido choca frontalmente con la soberanía nacional en el pueblo español (art. 1.2), con la indisolubilidad de la nación española (art. 2), con la vinculación de todos los poderes al texto constitucional (art. 9.1) y con la reforma de la Constitución sólo por el procedimiento previsto en el art. 168.Si fuera así, lo que esperoque no se produzca, la sentencia partiría de un erróneo fundamento jurídico y serviría para tensar aún más las relaciones entre los Gobiernos catalán y español.
