Joan Romero y Andrés Boix coordinan un foro en el que especialistas en diversos campos aportarán opiniones sosegadas y plurales sobre temas de fondo para una opinión pública bien informada
L'Horta de València, ¿nuevos escenarios políticos y viejos instrumentos de protección?
La ciudad de Valencia presenta una característica que la hace única y singular. Está rodeada por la huerta, espacio agrícola periurbano que durante siglos ha abastecido de alimentos a la ciudad y a sus alrededores, paisaje cultural generador de vida y de identidad que ha coevolucionado con sus habitantes, que la han respetado y la han mantenido en un intercambio mutuo y enriquecedor. Con el paso del tiempo, este equilibrio se fue rompiendo, especialmente a partir del último tercio del siglo XX. Mientras que la ciudad se expandía y ocupaba espacio de huerta, la sociedad se replegaba hacia estilos y modos de vida cada vez más urbanos y ajenos a su entorno. Como resultado de este proceso, que algunos se obstinaban con confundir con progreso, la huerta y su universo de agricultura, cultura, patrimonio y relaciones sociales fueron entrando en un estado progresivo de decadencia e, incluso, de menosprecio. Fueron los años de la liberalización y la privatización del suelo (con la consiguiente fragmentación y segregación del territorio), del boom inmobiliario, la especulación urbanística, la expansión residencial desorganizada, el trazado obsesivo de infraestructuras y el inicio de las políticas de orientación neoliberal. La huerta se comodificó y pasó a ser una tarta para ser repartida y devorada.
Este modelo, impulsado y consentido durante décadas por las sucesivas administraciones estatales, autonómicas y locales, no solo nos dejó un legado compuesto por casos de fraude, abuso de poder y corrupción, sino también varias huellas sobre el territorio. Algunas son muy visibles, como la pérdida de superficie de huerta y la degradación ambiental, paisajística y de su patrimonio arquitectónico; otras son más sutiles, pero no menos profundas, como el estado de vulnerabilidad en el que quedaron la agricultura y sus agricultoras y agricultores, que debían competir con usos del suelo más rentables por lo que respecta al valor de mercado. Todo ello dentro de un marco jurídico e institucional que favorecía un sistema alimentario industrial y global, y enaltecía los principios en que se basa.
Las políticas, los planes y las normas responden a los valores de quien los ha elaborado. En un contexto como el descrito más arriba, difícilmente podían (ni querían) adoptarse medidas que, desde lo público, buscaran parar y revertir la destrucción de la huerta y garantizar unas condiciones de vida y trabajo digno para campesinos y campesinas, más allá de declaraciones de intenciones fundamentadas en un discurso rancio y folclórico sobre su conservación. No obstante, se produjeron algunos intentos de adoptar mecanismos de protección especial. Tal vez el más ambicioso por su ámbito metropolitano fue el Plan de acción territorial para la protección de la huerta de Valencia. Hay que señalar que, probablemente, este instrumento se impulsó debido a la movilización ciudadana ante las agresiones al territorio y los abusos a los que eran sometidas sus vecinas y vecinos, como expropiaciones forzosas en los casos, por ejemplo, de La Punta o El Pouet (Campanar). De este activismo nació Per l’Horta, colectivo que vio la luz en 2001, cuando se presentó en Les Corts Valencianes la primera iniciativa legislativa popular en el País Valenciano al objeto de pedir una ley de ordenación y protección de la huerta de Valencia. A pesar de que la iniciativa consiguió más del doble de las firmas requeridas, fue rechazada por Les Corts (entonces con mayoría del Partido Popular).
La presión social no fue en vano y algunos años después, en 2008, la Administración presentó el mencionado Plan de acción territorial de protección de la huerta de Valencia (en adelante PATH). Este es el primer plan sectorial de la huerta nacido con vocación supramunicipal, de integración y coordinación entre los diferentes entes locales y autonómicos con capacidad de afectar al territorio. Fue elaborado por técnicos calificados y contaba con mecanismos para dar cabida a la participación de la ciudadanía y los colectivos implicados. Pese a ello, presentaba numerosas deficiencias que fueron objeto de alegaciones en su momento por parte de Per l’Horta, así como de otros colectivos y particulares. En cualquier caso, tras las últimas modificaciones introducidas en 2010, el plan no se aprobó y se perdió así la ocasión de hacer lo que habría podido ser un primer paso hacia nuevos modos de gestionar el territorio que garantizaran la supervivencia de la huerta. Es más, la huerta continuó siendo objeto de todo tipo de planes y de intervenciones destructivas que la han fragmentado más si cabe a lo largo de los últimos años.
Las elecciones autonómicas y municipales de mayo de 2015 pueden suponer un punto de inflexión. Partidos políticos más concienciados con las problemáticas de la huerta transitan ahora por los pasillos del poder. Tanto el Consell como el Ayuntamiento de Valencia han reiterado su compromiso con la defensa y la regeneración de la huerta. Y ya se han dado algunos cambios. La Conselleria de Agricultura ha creado un Servicio de Producción Ecológica, Innovación y Tecnología, y ha anunciado el que será el primer Plan valenciano de la producción ecológica. Desde la Concejalía de Agricultura y Huerta se está elaborando un plan agrario para la ciudad de Valencia. Sin lugar a dudas, estos instrumentos tendrán un impacto positivo en la revalorización de la huerta. Son indispensables para empezar a dignificar el oficio de agricultor y agricultora, y para reconocer la importancia de la función social que desarrollan, dando apoyo institucional y legal a un sector que durante demasiado tiempo ha sido arrinconado por los poderes públicos y por un sistema agroalimentario que los expulsa ale desincentivar la producción y el consumo de proximidad. Pero aparte de garantizar la sostenibilidad y la rentabilidad de la agricultura, se requiere una figura a nivel metropolitano que permita acabar con la fragmentación y la destrucción de la superficie agrícola. Así lo demuestran numerosas experiencias a nivel europeo y estatal que articulan un modelo sostenible de gestión de los espacios agrarios periurbanos. En este sentido, la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio ha manifestado desde septiembre de 2015 la intención de retomar el PATH y se espera que en las próximas semanas se presente el documento, respondiendo así a las demandas de diversos colectivos ciudadanos.
Se trata de un plan urgente y necesario, porque permitiría atender al triple objetivo de protección integral del territorio ocupado por la huerta periurbana (con todos los elementos rurales y patrimoniales que la integran), reactivación de la agricultura e impulso de un sistema alimentario local. Ante esta coyuntura única, la presentación del documento por parte de la Conselleria ya no se puede demorar más. Pero la versión definitiva de 2010, que constituye el punto de partida de la Administración actual, es insuficiente y, en muchos aspectos, inadecuado. A lo largo de los últimos meses, la comisión técnica de Per l’Horta ha revisado el documento y ha elaborado una guía detallada dirigida a la Administración donde se explican los puntos que habría que omitir o modificar. Así, pues, se reiteran y se amplían las alegaciones que ya se presentaron a la versión de 2010 y se da continuidad al extenso trabajo que el colectivo ha llevado a cabo sobre el PATH desde 2008. Las conclusiones del estudio se recogen además en un documento que se difundirá entre la ciudadanía. Atendiendo a las conclusiones del estudio, los aspectos más críticos son los siguientes:
- 1) La no inclusión de infraestructura verde situada en zona urbana y/o urbanizable. El concepto de infraestructura verde hace referencia a una red interconectada de espacios libres y de elementos de gran valor ecológico, paisajístico y cultural que se consideran fundamentales para garantizar la calidad de vida de una comunidad determinada. Es un componente esencial del planeamiento y la ordenación del territorio con criterios de sostenibilidad ambiental. Siguiendo las directrices comunitarias en la materia, el término es introducido por la Ley valenciana de ordenación del territorio y protección del paisaje de 2004. No obstante, el PATH no contempla como infraestructura verde zonas que, ajustándose de hecho a la definición, están clasificadas como urbanas o urbanizables y no como rústicas. Estas zonas deben ser incluidas, ya que se trata de espacios clave que constituyen huerta primigenia o son contiguas a ella, o bien actúan como corredores ecológicos o conectores entre las zonas anteriores. Habría que desterrar la idea de que el PATH únicamente puede intervenir en el suelo clasificado como no urbanizable. De ser así, negaría la existencia de una gran cantidad del suelo vacante que se reclasificó como resultado del crecimiento urbano insostenible y, en muchos casos, especulativo. El PATH debe incluir un concepto más riguroso de las áreas que integran la infraestructura verde, especialmente las de conexión funcional y territorial: los vectores de conexión, las ‘ventanas al mar', los corredores ecológicos y funcionales, y los espacios públicos urbanos de conexión con la huerta (como el propio PATH define). De este modo se ajustaría a las directrices y las normas de la Unión Europea y de la propia Generalitat.
- 2) La introducción de áreas de reserva ‘ad hoc'. Se trata de una figura de “protección” que reserva ciertas áreas para un proceso de urbanización futuro, simplemente porque estaban en fase de tramitación en los diferentes planes municipales o porque había expectativas de crecimiento en los años futuros. Esto se hace sin analizar si la localización o la dimensión de estas áreas contravienen los objetivos del PATH, o si son necesarias o equilibradas para nuestro territorio. De hecho, Per l’Horta ya denunció que esto suponía un fraude de ley: si los PGOU municipales no aprobados prevalecen sobre el PATH (un plan de acción territorial a nivel supramunicipal), se subvierte la jerarquía de instrumentos de ordenación territorial. Esta jerarquía viene fijada no solo por la legislación en materia de ordenación del territorio, sino que queda estipulada en el texto del propio PATH. Además, algunas de estas áreas tienen una función estratégica, ya que son un punto de conexión entre parques naturales y evitarían, pues, la creación de ‘bolsas' aisladas de huerta. Eliminar las áreas de reserva permitirá proteger toda la superficie actual de huerta, y obligará a los municipios a rellenar sus suelos urbanos y urbanizables, antes de plantearse el crecimiento sobre la huerta. De este modo, el PATH frenaría las expectativas urbanizadoras de los ayuntamientos sobre la base de criterios de protección de la huerta, como debería ser el objetivo de un instrumento de esta naturaleza. Además, sería recomendable revisar todos los PGOU tramitados o en proceso de tramitación para identificar suelos urbanos vacíos o suelos urbanizables que presentan continuidad con la huerta al objeto de proceder a reclasificarlos como no urbanizables cuando lo aconsejen motivos agrarios, paisajísticos o medioambientales.
- 3) El tratamiento inadecuado del borde de la ciudad. Uno de los motivos por los que es fundamental recuperar infraestructura verde en zona urbana es que, normalmente, se trata de espacios que se sitúan entre la zona urbana consolidada y la huerta. Por consiguiente, juegan un papel esencial para garantizar la transición ordenada entre la huerta y la ciudad. En estas zonas se tendría que mantener la huerta en producción, recuperar parcelas abandonadas, impulsar la creación de huertos comunitarios y restaurar el paisaje, incluyendo los caminos tradicionales que enlazan los espacios urbanos y la huerta.
- 4) La permisibilidad de nuevas infraestructuras. El PATH incluye el trazado de nuevas infraestructuras viarias, ferroviarias e hidráulicas, como autovías, vías de servicio, AVE, nuevas líneas de metro y ferrocarril, y canalización de barrancos. Estas intervenciones fragmentarían aún más la huerta, que ya está sobrecargada de todo tipo de infraestructuras, y supondrían la pérdida de más superficie tradicional. Es indispensable que el PATH elimine estas infraestructuras (que son mayoritariamente injustificables), que adopte alternativas a los casos previstos (como las que Per l’Horta ha estudiado y propone a la Conselleria en su informe) y que se base en un modelo distinto que atienda a las externalidades de las infraestructuras (impactos ambientales, visuales y territoriales) y deje de considerarlas un componente esencial del crecimiento económico.
- 5) La falta de un plan agrícola detallado. El capítulo que el PATH dedica al plan agrícola es muy genérico y ambiguo. Se necesita un plan agrícola que especifique cómo se organizarán cuestiones como la entrada de nuevas agricultoras y agricultores o la comercialización, y que describa medidas concretas para impulsar las denominaciones de origen, la producción ecológica y los mercados municipales y de barrio con venta directa. Cualquier figura de ordenación del territorio que se adopte debe garantizar la continuidad de la actividad agrícola en términos de sostenibilidad social y ambiental. En otras palabras, mantenimiento de la producción agrícola, sostenibilidad ambiental y soberanía alimentaria son los principios que deben inspirar un instrumento como el PATH. de otro modo, fracasará en sus objetivos.
- 6) La omisión de mecanismos de gestión y de gobierno. Para que el PATH y las acciones que contempla prosperen, hay que acordar la creación de un órgano autónomo de gestión y gobierno en el que participen todos los sectores involucrados, desde la Administración hasta las agricultoras y agricultores, pasando por las organizaciones sociales y las vecinas y vecinos. Este órgano deberá tener competencias en materia de gestión, protección, ejecución y promoción de actividades agrarias, y también deberá estar facultado para ejercer la disciplina urbanística. Será indispensable que opere como artífice de un nuevo modelo de relación campo-ciudad y que promueva un sistema alimentario local. Desde Per l’Horta se propone la figura del parque agrario, por su elasticidad, que permite adaptarla a las particularidades de la huerta valenciana y concretarla a través de la legislación, pero partiendo de lo que nos enseñan experiencias de éxito en la Península, como son los parques agrarios de El Baix Llobregat y de Fuenlabrada.
- 7) La participación ciudadana. La huerta es objeto de conflictos socioambientales. Suscita distintas reacciones e interpretaciones sobre qué valor tiene, qué funciones debe cumplir en el siglo XXI y cómo se debe alcanzar la protección y la reactivación. Diferentes agentes son competentes sobre su territorio y tienen intereses legítimos y, en muchos casos, contrapuestos. De hecho, en tanto que bien común y patrimonio cultural, es de interés para el conjunto de la sociedad. El propio proceso de elaboración del PATH debe hacerse, pues, desde la participación, que deberá estar garantizada desde el momento inicial, con anterioridad a la entrada en vigor o la implementación. Una participación que debe ser real y vinculante, y no un mero trámite para informar a la ciudadanía sobre decisiones ya tomadas de antemano e invitarla a transitar por la senda marcada por la Administración y sus técnicos. La participación solamente tiene sentido si no está encorsetada y se construye desde abajo, desde la ciudadanía hacia los poderes públicos, y no en dirección inversa. Si no se cumple este requisito, es muy probable que se produzcan acciones y movilizaciones ciudadanas contra el PATH.
En definitiva, el PATH de 2010 continúa asentándose sobre una visión mercantilizada de la huerta y unos conceptos de desarrollo y de progreso entendidos como sinónimo de crecimiento económico a costa de numerosos daños sociales y ambientales. Esta concepción del territorio y de la vida ha estado en la raíz de los errores y los abusos que se han cometido en el pasado. Los cambios en las figuras y en los mecanismos de ordenación y de gestión serán un simple 'lavado de cara' si no se basan en un nuevo paradigma que persiga unos estilos de vida más justos y reconectados con el medio que nos rodea, y que enaltezca otras finalidades, como el bienestar social, la calidad de vida y la defensa del territorio. Sin embargo, ¿por dónde hay que empezar? La ciudadanía ya se mueve en esta dirección. Ahora es el turno de la política territorial y del PATH.
*Carme Melo (en colaboración con el colectivo Per l’Horta). Es doctora en Ciencias Políticas. Su campo de investigación se ha centrado en el área del pensamiento político ambiental y la ecología política. Actualmente es profesora del departamento de Geografía de la Universitat de València.Per l’Horta). Es doctora en Ciencias Políticas. Su campo de investigación se ha centrado en el área del pensamiento político ambiental y la ecología política. Actualmente es profesora del departamento de Geografía de la Universitat de València.
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