Una de las innovaciones institucionales que con más éxito se ha extendido en las últimas décadas en los países de nuestro entorno ha sido la de delegar el manejo de la política monetaria a instituciones políticamente independientes de los representantes democráticos. Ahora que se pone de moda la creación de organismos independientes de los gobernantes democráticos como bálsamo de fierabrás para la solución de nuestros problemas, quizá es el momento de repasar el caso de los bancos centrales.
La lógica dominante que justifica por qué delegar la política monetaria es una decisión sensata desde el punto de vista del bienestar general es algo complicada, pero la intuición que hay detrás de ella se puede resumir de manera simplificada en tres partes: en primer lugar, la política monetaria puede ser utilizada de manera instrumental para estimular artificialmente la economía en el corto plazo; en segundo, la competición electoral da incentivos a los gobernantes a hacerlo; por último, el hecho de que todos los agentes económicos anticipen el comportamiento de estos gobernantes hace que el estímulo monetario gubernamental acabe provocando solamente inflación, y ninguna ganancia en términos de empleo.
La “solución” a este sesgo inflacionario de la política monetaria “democrática” es que la sociedad se ate las manos delegando la política monetaria a una entidad que tenga preferencias algo más anti-inflacionarias que las de la población en su conjunto. (Una anotación técnica que a menudo se olvida: incluso dentro del modelo según el cual es socialmente óptimo que el banquero central sea más averso a la inflación que el ciudadano medio, el grado socialmente óptimo de conservadurismo seguirá dependiendo de las cuánto la sociedad valore la creación de empleo respecto a la lucha contra la inflación). Si esta delegación es percibida como creíble, la sociedad puede aspirar a una tasa de inflación más baja sin ningún coste, en principio, en términos de desempleo.
Para asegurar que esta delegación sea exitosa hay por tanto que aislar políticamente a los que deciden la política monetaria: que no puedan recibir órdenes de los representantes democráticos, y que sean inmunes a los resultados electorales. Como esto parece a primera vista poco compatible con la idea de que los decisores políticos han de ser sometidos al escrutinio democrático, las decisiones de delegar la política monetaria a los bancos centrales independientes vinieron siempre acompañadas de unos “fórceps” para ayudarnos a digerirlas mejor.
El primer “fórceps” consistó en buscar sustitutos a la rendición de cuentas democrática: los bancos centrales no podrán ser sancionados electoralmente, pero a cambio tendrían que dar ruedas de prensa y comparecer ante las autoridades políticas de forma periódica. (No es ninguna broma, ingentes cantidades de papel se gastaron en vendernos las virtudes taumatúrgicas de estas medidas). Sin duda estos son ejercicios de transparencia que siempre han de ser bienvenidos, pero resulta bastante ridículo que se planteen como válidos sustitutos al poder de los ciudadanos de premiar y castigar en las urnas a los gobernantes en función de sus resultados: ¿cambiaría usted la posibilidad de sancionar o premiar a su alcaldesa cada cuatro años por la obligación de dar una rueda de prensa cada quince días en el salón de actos del ayuntamiento?
El segundo fórceps que nos ayudaría a hacer compatible la delegación de la política monetaria a bancos centrales independientes con los principios básicos de la rendición de cuentas democrática es la idea de la supuesta “neutralidad” de estas autoridades. Los bancos centrales no son instituciones políticas, se nos decía, sino un conjunto de “técnicos” y “expertos” (el uso del masculino aquí es totalmente intencionado: el porcentaje de mujeres en los órganos de gobierno de estas instituciones es sorprendentemente parecido al que hay en la curia vaticana) que se limitan a usar su independencia para ejecutar los objetivos marcados por las instituciones políticas democráticas. Este argumento, sin embargo, está construido a partir de premisas que resultan cada vez más difícilmente sostenibles.
Tras décadas de experiencia con bancos centrales independientes, podemos concluir que la supuesta neutralidad de los banqueros centrales es un mito. Este es el principal argumento del recién publicado libro “Bankers, Bureucrats and Central Bank Politics: The Myth of Neutrality” (New York: Cambridge University Press). En él, el politólogo Chris Adolph muestra, entre otras cosas, que:
1. La política monetaria de los bancos centrales cambia de forma sistemática en función de las preferencias de quienes ocupan sus órganos de gobierno: no hay política monetaria “neutral”. El efecto de esta variación en preferencias entre banqueros centrales en la política monetaria es tan grande como el hecho de que el banco central sea legalmente independiente o no.
2. Un análisis exhaustivo de qué perfiles de banqueros centrales están asociados a una política monetaria más conservadora (esto es, que den más prioridad a la inflación que a la reducción del desempleo) y de sus trayectorias profesionales sugiere que las recompensas laborales que estos miembros obtendrán después de su paso por el banco (en el sector público o en el sector financiero) juegan un papel significativo en la determinación de la política monetaria.
3. Los gobiernos nacionales (excepto en casos anormales como el del Banco Central Europeo) mantienen un canal de control sobre las actuaciones de los bancos centrales: el poder de nombramiento y de renovación de los mandatos, y lo usan de manera consistente con sus preferencias ideológicas: los banqueros centrales duran menos en el cargo si el desempleo es alto y gobierna la izquierda, y duran más si la inflación es baja y gobierna la derecha.
La evidencia que muestra Adolph no es ni anecdótica (están fundamentadas en una exhaustiva base de datos de los miembros de los consejos ejecutivos de los bancos centrales durante medio siglo en dos decenas de países) ni se puede decir que sus análisis econométricos sean superficiales (cualquiera puede consultar el rigor de sus trabajos visitando su página web).
En conjunto, el análisis de Adolph desmonta por completo la noción de que la política monetaria se pueda entender como una actividad técnica e ideológicamente neutral. No todos los banqueros centrales priorizan de igual manera la inflación frente al el desempleo, y existe abundante evidencia de que esta variación tiene que ver con los incentivos (políticos y monetarios) a los que se enfrentan quienes ocupan estas instituciones supuestamente “independientes”.
Puede que sea razonable desligar los mandatos de las autoridades monetarias de los ciclos electorales, pero la aplastante evidencia presentada en el libro de Adolph sugiere que si las instituciones democráticas renuncian a ejercer toda influencia sobre las acciones de los banqueros centrales, ese vacío será ocupado por las presiones de otras fuerzas (sectores económicos bien organizados y directamente afectados por las decisiones de los bancos centrales) con intereses probablemente aún más alejados de los de la mayoría. Quizá por eso, los países democráticos han conservado un canal indirecto de influencia: el poder de nombrar y de renovar los mandatos de los miembros de los bancos centrales. En el caso europeo, los gobiernos nacionales han perdido también esa vía.
Pero hay otro elemento que hace aún más problemática la independencia de las autoridades monetarias desde una perspectiva democrática: el modelo de delegación se sostiene sobre la base de que la política monetaria no sólo es un área “técnica”, sino que además es “separable” del resto de políticas económicas. Esto ignora una abundante literatura que muestra que los efectos de las políticas monetarias varían en función del contexto institucional en el que se aplican (por ejemplo, el grado de coordinación de la negociación colectiva afecta a las costes en términos de desempleo que tiene una política monetaria “conservadora”). Que existan estas interdependencias entre políticas ha provocado la aparición de un problema aún mayor: la posibilidad de que una institución a la que delegamos una tarea técnica y supuestamente delimitada acabe colonizando otros aspectos de la política económica (como la política fiscal, laboral,…) para los cuales no goza de ningún mandato legal. No hay que mirar muy lejos para encontrar ejemplos de esto: actualmente el Banco Central Europeo mantiene secuestrada la política fiscal de la eurozona cuando explícitamente señala que los estímulos monetarios están condicionados al seguimiento de una determinada senda fiscal. En este desenfreno, Draghi en sus comparecencias ya no sólo exige a los estados a reducir el déficit, sino que les conmina a hacerlo de una determinada manera, indicándoles qué partidas recortar, y qué impuestos subir. ¿De dónde deriva su legitimidad democrática para determinar políticas que están fuera de su mandato? ¿Dónde está el límite de las políticas a las que puede afectar esa condicionalidad? ¿En qué urnas podremos castigar a los responsables si los resultados de estas políticas no nos satisfacen?
Son preguntas que lamentablemente no nos hacemos a menudo, y que quizás nos ayuden a entender el desastre económico y político en el que hoy está sumida la eurozona. Déjenme acabar con el mensaje de Adolph nos deja a los europeos en su libro:
“Si este libro ha mostrado algo, es que la independencia legal completa de los bancos centrales no crea neutralidad política, sino captura regulatoria; es Stigler, no Weber. El Banco Central Europeo debería afrontar al menos la posibilidad de ser limitado por líderes elegidos democráticamente […] No está claro si el euro sobrevivirá o no, pero en los países europeos que hoy sufren una crisis provocada por la mano del hombre, la mística del banquero central como un tecnócrata apolítico debería darse por enterrada”
