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¿Hablamos en serio de Estado federal?

Una transformación hacia el modelo federal implicaría cambios profundos como la sustitución de las actuales Comunidades Autónomas por Estados federados, un nuevo modelo de financiación que debería corregir los desequilibrios entre capacidad de gasto y potestad impositiva, o la representación directa de las unidades federadas en algunas instituciones decisorias de la Unión Europea, entre otros.

DEBATE: ¿Es España un Estado federal?

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Banderas autonómicas

Con motivo de la importante crisis política en Cataluña (que afecta al conjunto de España) parece constatarse que ni los independentistas tienen fuerza suficiente para romper, ni el gobierno central podrá escudarse indefinidamente en el inmovilismo legalista. El próximo año será crucial por las varias consultas electorales pendientes que podrían desbloquear un panorama político estancado ya que es prácticamente segura la pérdida de la mayoría absoluta del PP. En estas circunstancias, la denostada “tercera vía” (en realidad, varias, pues no hay una sola posible) podría acabar abriéndose camino. Una vía que, por cierto, parece ser la preferida por la mayoría de los catalanes en caso de concretarse a tenor de los sondeos.

La plasmación más plausible debería ser la del Estado federal, aunque esta propuesta hoy presenta (todavía) algunas debilidades: 1) sus defensores (fundamentalmente el PSOE y el PSC, aunque también IU) no la concretan (es más una consigna propagandística que un proyecto articulado) y 2) el grueso de la opinión pública no sabe muy bien qué implicaría transformar el Estado autonómico en otro federal.

A estas alturas, es evidente que la Constitución de 1978 necesita una profunda reforma que, incluso si se hace, tampoco será por sí sola suficiente para mejorar la calidad democrática y el autogobierno territorial ya que estos factores tienen más que ver con la cultura cívica pluralista y el estilo de la “clase política” que con los cambios normativos. En este sentido, conviene no hacerse demasiadas ilusiones con el poder del cambio constitucional: el personal político y la opinión pública seguirán siendo los mismos y hoy no muestran síntomas de regeneración en un caso y de renovación de mentalidades en otro frente a las fuertes inercias del pasado. En otras palabras, hemos heredado un estilo de hacer política muy elitista por parte de los partidos y una actitud muy delegativa de los ciudadanos en aquellos, al menos hasta la aparición del movimiento del 15-M. Hay significativos síntomas de que esta situación podría cambiar (Podemos, Guanyem y otros), pero esto llevará tiempo.

Por lo que hace a la cuestión territorial, el federalismo no es sólo un tipo de organización del Estado, es también una cultura que no se improvisa y que en España es minoritaria. El principal problema es que el PP no parece tener el menor interés en esta propuesta (que, es más, instintivamente rechaza) ya que el actual Estado autonómico habría ido todo lo lejos que se puede admitir desde su punto de vista.

Una transformación del actual Estado autonómico en otro genuinamente federal implicaría muchos y muy profundos cambios:

  1. Un federalismo en serio supondría convertir las actuales Comunidades Autónomas (CC.AA.) en Estados federados. Esto puede plantear el problema del mapa vigente de las 17: sería razonable reducirlo (por ejemplo, suprimiendo algunas de las uniprovinciales como Madrid, Cantabria, La Rioja y, tal vez, Murcia), pero esto es de hecho casi imposible por los fuertes intereses locales creados.
  2. Las unidades federadas no deberían regirse por Estatutos (en cuya elaboración y aprobación intervienen los órganos centrales), sino por Constituciones, sólo sometidas a la Constitución federal.
  3. El Estado federal aconseja asimismo la federalización del Poder Judicial con un doble circuito de tribunales, algo que podría permitir renovar uno de los aparatos del Estado más corporativos y conservadores existentes en España.
  4. La distribución de competencias debería sufrir un cambio radical en dos sentidos: a) la actual cláusula de reserva (todo lo no asumido por los Estatutos se sobreentiende que pertenece al poder central) debería invertirse (todo lo no asumido por la Federación pertenece a las unidades federadas) y b) el actual modelo confunde y mezcla el reparto de competencias ya que la gran mayoría son de carácter compartido y concurrente, por no hablar del carácter invasivo de las leyes de bases. Con un modelo federal estricto deberían clarificarse mucho más y optar por la exclusividad o federal o de las unidades federadas, reduciendo el área mixta a términos razonables y no intrusivos para el autogobierno territorial.
  5. El modelo de financiación debería corregir el actual desequilibrio entre capacidad de gasto (hoy muy alta para las CC.AA.) y potestad impositiva (bastante menor, pese a los avances de los últimos tiempos) a fin de acercarnos al ideal federal 50%/ 25%/ 25% en los dos capítulos (gastos/ingresos).
  6. El Estado federal debería implicar una reforma total del actual e inservible Senado y lo razonable sería ir hacia una cámara mucho más reducida que la actual y especializada, inspirada en el Bundesrat alemán.
  7. Las unidades federadas deberían tener representación directa en algunas instituciones decisorias de la Unión Europea, como ocurre con los Länder alemanes o las Regiones belgas.

No acabarían aquí los cambios ya que el federalismo aplicable a un Estado tan complicado como España por su variada composición plurinacional tendría que reconocer inevitablemente no ya hechos diferenciales (estos ya están reconocidos en el actual Estado autonómico), sino asimetrías competenciales y esto es lo más difícil de justificar y poner en marcha. Sin embargo, sería el único modo que permitiría que parte de los nacionalistas soberanistas pudiera aceptar, al menos durante bastante tiempo, una solución intermedia. En realidad, el País Vasco y Navarra ya disfrutan de una notoria asimetría (el concierto y el cupo fiscales), el problema es extender de modo singular este criterio a Cataluña sin que suscite un inmediato y automático rechazo en el resto de las CC.AA., y esto hoy es una dificultad objetiva insalvable. La plena asunción de la plurinacionalidad supondría modificar nada menos que el art. 2 de la Constitución (el de más difícil elaboración durante el período constituyente): haría falta un terremoto político (colapso prácticamente total del PP y del PSOE) para que ello fuera posible. Por tanto, este problema persistirá puesto que los nacionalistas soberanistas “periféricos” ya no aceptan tal fórmula de definición de España.

Que muchos dirigentes del PSOE no llevan hasta las últimas consecuencias su asunción formal del principio federal lo muestran declaraciones de Susana Díaz o Joaquín Leguina. Díaz rechaza reconocer cualquier atisbo de “soberanía originaria” a las unidades federadas: pues bien, eso es no entender lo que es la esencia teórica del federalismo. En un Estado federal, los Estados federados carecen ciertamente de personalidad internacional (de soberanía “exterior”), pero conservan una parcela de soberanía originaria interior. Cuando reforman sus Constituciones, el poder central no interviene en absoluto: por ejemplo, Texas o Baviera pueden reformar sus Constituciones sin que Washington o Berlín intervengan, con el único límite de no poder franquear la Constitución federal puesto que es la expresión del pacto común. Por eso están el Tribunal Supremo o el Constitucional para, en su caso, verificar si tales eventuales reformas territoriales encajan o no en la Constitución federal, pero la clave del modelo es que ni el Ejecutivo ni el Legislativo federales intervienen.

Leguina ha dicho que el Estado central jamás podría ceder por completo a los territorios materias como educación y cultura o administración local: pues bien, en los Estados federales genuinos son típicas materias exclusivas de las unidades federadas en las que la Federación no tiene nada que decir (en Alemania no existe, por ejemplo, un Ministerio federal de Educación y Cultura).

Por tanto, a tenor de las genéricas declaraciones de Pedro Sánchez y de los vagos textos del PSOE (la Declaración de Granada) se deduce que los socialistas aceptarán negociar (probablemente en serio) los puntos 4, 5 y 6 (tal vez incluso el 7), pero, en cambio, no parecen estar por la labor de asumir los puntos 1 y 2 (y no queda claro si podrían atreverse con el 3). Si todo lo que el PSOE puede ofrecer es tan sólo revisar la distribución de competencias, reformar el Senado y mejorar la financiación eso, que sería un paso en la buena dirección, sería totalmente insuficiente puesto que sólo implicaría una modernización del actual modelo. Con estas tres reformas el Estado autonómico se parecería más a un Estado federal clásico, pero le seguirían faltando los otros requisitos que son claves si se quiere asumir hasta las últimas consecuencias la naturaleza del modelo. Ello es así porque el simbolismo de la estatalidad y del constitucionalismo internos de las unidades federadas es muy potente e incluso insoslayable. Si no se asumen también estos factores (políticamente, los más difíciles) la propuesta no servirá prácticamente para nada a estas alturas y no será aceptada por ninguna formación soberanista. Por tanto, la propuesta audaz sería la de plasmar un auténtico Estado federal hasta el final, con los siete puntos señalados. El problema es que no hay (todavía) ni voluntad ni fuerza para plasmar un proyecto así, aunque hora es ya de abrir un gran y profundo debate con concreciones y especificaciones toda vez que la música federal no suena nada mal, pero sin la letra (y la pequeña, en particular) será inútil la oferta.

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