Per la millora de les nostres normes

Les normes jurídiques, com a eina d’acció del poder públic, són essencials per a resoldre problemes socials i aconseguir els objectius prioritaris i subjacents a les diferents polítiques públiques. Alhora, tenen un impacte directe en el benestar social, l’esfera personal i patrimonial de la ciutadania així com en el creixement i el desenvolupament econòmic. És per això que les normes esdevenen en un factor clau a l’hora d’assolir un bon govern i una bona administració.

Malgrat la seua importància, la qualitat dels processos d’elaboració, avaluació i control normatiu ha sigut tradicionalment ignorada per les nostres Administracions, a diferència del que ha passat a altres països, el que podria explicar-se, entre altres raons, per la consideració d’aquests processos com a problemes “menors” o formalitats prescindibles. És per això que no ha sigut fins fa ben poc que, principalment per la influència de models anglosaxons i de les polítiques de la Unió Europea, s’han anat introduint a l’Estat Espanyol mesures en aquesta matèria.

En aquest sentit,  i seguint les petjades de algunes comunitats autònomes avançades en la matèria, com Catalunya, Navarra o Castella-i-Lleó, de forma primerenca amb la llei d’economia sostenible i després amb les noves lleis del procediment administratiu comú de les administracions i del règim jurídic del sector públic, s’han introduït a l’Estat espanyol, per primera volta, normes bàsiques en matèria de qualitat normativa. Aquestes tenen com a principal objectiu assolir un marc jurídic eficaç, eficient i racional a través de la millora de les normes jurídiques i de la forma en què aquestes s’elaboren i apliquen. La introducció d’aquestes bases per a la promoció de la qualitat normativa a l’Estat espanyol s’ha buscat mitjançant l’establiment d’una sèrie de principis de bona regulació, la millora de la participació ciutadana en el procés normatiu i a través de la introducció d’avaluacions de la normativa (tant de forma prèvia a la seua aprovació, com posteriorment, una volta han estat en vigor durant un temps). En aplicació d’aquestes noves lleis cal destacar, a l’escala estatal, el recent Reial decret 286/2017, pel qual es regulen el Pla anual normatiu i l’Informe anual d’avaluació normativa de l’Administració General de l’Estat i es crea la Junta de Planificació i Avaluació Normativa. Aquest, de ser aplicat correctament, pot suposar un sòlid pas endavant en la matèria, ja que regula la forma en què el pla anual normatiu serà elaborat, estableix noves vies de participació ciutadana en el procés normatiu i especifica, un poc més, els criteris d’avaluació normativa establerts per la llei de procediment administratiu.

Això no obstant, malgrat les millores introduïdes, es poden evidenciar en l’actual sistema de producció normativa nombroses insuficiències. En primer lloc, la participació ciutadana en els processos normatius continua trobant-se molt restringida, en un procés d’elaboració normatiu tradicionalment corporatiu i poc porós que ha circumscrit la participació en un molt limitat tràmit d’audiència. I, de la mateixa forma que no se sap aprofitar el que la ciutadania té a dir en relació amb normes que tenen efectes directes en les seues necessitats, tampoc s’ha sabut articular un sistema que tragués profit a tota la informació, dades i coneixements que la mateixa administració té. Alhora, determinats agents i mitjans interns que podrien aportar valor a la norma en la seua preparació estan mal desenvolupats i poc implicats. Per exemple, l’única instància interna que realitza un control intern de la normativa és el Consell de l’Estat, a l’Estat Espanyol, i el seu equivalent valencià, el Consell Jurídic Consultiu, els informes dels quals, a més de limitar-se a valoracions jurídiques més formals que materials, en comptades ocasions aporten valor afegit als projectes normatius. A més, aquests òrgans, conformats com a estructures externes de revisió i control, no suposen cap ajuda o suport per als promotors de la iniciativa normativa, a diferència d’altres models, ja normals a Europa, on hi ha òrgans professionalitzats encarregats d’ajudar durant tot el procés de desenvolupament de la normativa.

Així podem trobar, per exemple, el Regne Unit, que ha sigut un dels primers països a introduir mesures relacionades amb la millora de la qualitat normativa que des de fa més de vint anys s’han exportat pel continent europeu. A aquest país, que és on van néixer les anàlisis dels impactes de la normativa, és també on esdevé molt important el treball de l’Office of the Parliamentary Counsel, òrgan independent creat pel Parlament per a garantir la correcció de les lleis a Anglaterra i Gal·les. I, de forma similar a l’Office, podem trobar el sistema que s’ha desenvolupat a la Unió Europea, on hi ha dos tipus d’òrgans que col·laboren per la millora de la qualitat normativa: els revisors legals, que s’encarreguen de redactar la legislació comunitària, i el Regulatory Scrutiny Board, cos independent d’ajuda a la Comissió Europea, a qui dóna suport, encarregant-se d’avaluar la qualitat, l’impacte i els efectes dels projectes normatius europeus.

Com veiem, la pauta més habitual en el model anglosaxó, i que ha sigut importada a la Unió Europea (fruït de l’incansable treball del Regne Unit en impulsar aquestes polítiques a escala europea) és l’elaboració i avaluació normativa “concentrada”, que responsabilitza la tasca d’elaboració i avaluació normativa en òrgans específicament creats per a la matèria. En aquest sentit, als EUA, trobem també centralitzada la tasca d’elaboració i control normatiu, a través de dos cossos: el Legislative Drafting Service, que dóna suport a Congrés i Senat a l’hora de redactar les lleis, i l’OIRA (Office for Information and Regulatory Affairs), un cos tècnic que analitza cada proposta normativa, abans de la seua aprovació i informa el President sobre la qualitat d’aquesta i els possibles impactes (econòmics, socials o ambientals) que tindrà.

En contraposició a aquest sistema concentrat, trobem el model continental, on cada Ministeri és competent segons la matèria de l’elaboració de la seua pròpia normativa. En aquest model podem ubicar la tradició espanyola, així com l’alemanya, francesa o italiana. Doncs bé, aquí també podem trobar experiències que poden servir de referència a l’hora de introduir aquest tipus d’òrgans a les nostres administracions, com per exemple, la d’alemanya, on s’han introduït una sèrie de reformes des dels anys 90 que han convertit al país en un referent en allò relacionat amb la tècnica normativa dins del model continental. Així, s’han fet obligatòries al país les avaluacions d’impacte normatiu, trobant-se totalment institucionalitzades i desenvolupades. Aquestes, són principalment desenvolupades pels ministeris responsables encara que compten, per a portar-les a terme, amb el suport del Consell Nacional de Control Regulador. Aquest organisme independent de control i assessorament al Govern Federal en la producció normativa, es troba implicat en la fase preparatòria de l'elaboració normativa, revisant els projectes de llei, verificant la qualitat de les avaluacions elaborades i donant recomanacions que s’acompanyen al projecte de llei presentat al parlament.

Un altre punt important, tornant als problemes del nostre sistema, és que s’evidencia una falta d’atenció a la comprensibilitat, aplicabilitat i funcionalitat a llarg termini de la normativa, que moltes voltes va dirigida a causar un impacte momentani, més que donar una solució adequada a llarg termini als problemes socials. Una bona mostra és que ja s’ha parlat, fins i tot, de la “mcdonalització” de l’ordenament jurídic, per la multiplicació de normes estandarditzades i de baixa qualitat en els ordenaments jurídics moderns. I, finalment, no s’ha d’oblidar que existeixen dèficits clars en matèria d’avaluació normativa, que van més enllà dels problemes que poden ser atribuïts al procés d’elaboració normativa. Així, les millores en la fase d’anàlisi dels efectes i impactes causat per la normativa ja existent tampoc han rebut un tractament mínimament satisfactori al nostre sistema de creació normativa, a diferència del sistema anglés, on es troben molt més sistematitzades, l’alemany, on des del 2013 es preveu un procediment pel qual es porta a terme una revisió sistemàtica de la normativa ja aprovada, o el francés, que, constitucionalitzant les avaluacions de l’impacte normatiu, ha reforçat les mesures de qualitat normativa tant prèvies com posteriors a l’entrada en vigor de la normativa. Igualment, a la Unió Europea podem trobar un bon exemple de mesures en aquesta matèria, ja que a través del Better Regulation Package, introduït durant 2015, es van millorar els procediments de consulta a governs nacionals i actors afectats per la normativa, a més de buscar la reducció de la legislació obsoleta.

Com és inevitable, i tenint en compte que les possibilitats de millora en aquesta matèria són infinites, la mirada a l’entorn comparat aporta nombroses pistes sobre models alternatius que s’han establert, així com idees a l’hora d’introduir millores al nostre sistema. I és que, com déiem, malgrat les millores no s’ha donat una modificació substancial de la cultura de la producció normativa en el nostre país, ni els canvis han suposat transformacions de fons, més enllà de l’alternació de rutines per a “complir amb l’expedient”. Aquestes experiències, que ja han servit d’inspiració a les millores introduïdes, poden ajudar-nos a continuar introduint modificacions en el sistema de producció normativa que milloren la qualitat i eficàcia de l’acció pública i reforcen la participació ciutadana, la seguretat jurídica i la revisió de l’ordenament a través d’avaluacions realment efectives.

Així, es podrien suggerir algunes mesures per a les nostres administracions, tant estatals com autonòmiques, que permetrien assolir d’una forma completa i ambiciosa els objectius fixats per la recent Llei 39/2015. Per exemple, seria molt interessant la creació d’una unitat amb el major grau possible d’autonomia del govern i amb el major grau possible d’especialització interdisciplinària que s’encarregués de la garantia de la qualitat normativa. Aquesta Agència d’Avaluació i Qualitat Normativa (a l’estil de l’Office of Information and Regulatory Affaires als EUA), participaria en tots els processos d’elaboració normativa, com a unitat de suport i ajuda als responsables d’elaboració dins de cada Ministeri o Conselleria. A més, s’encarregaria de l’avaluació de la normativa i coordinaria un programa de millora de la regulació a llarg termini (basat en la simplificació, codificació, revisió i avaluació de la normativa en vigor). L’Agència no s’hauria de configurar com un òrgan de control sinó més aviat de suport i assessorament als departaments administratius, encarregant-se de la revisió i correcció de les memòries d'avaluació dels projectes normatius.

Seguint l’article 130 de la Llei 39/2015, també s'hauria de regular l’elaboració per a tots els projectes normatius d’una Avaluació d'Impacte Normatiu (AIN) completa i exigent que valorés, almenys, l'impacte pressupostari, ambiental, econòmic, social i de gènere, així com l'impacte normatiu en termes d'opcions de regulació, de simplificació administrativa i de reducció de càrregues administratives per a empreses i ciutadania. L’AIN hauria de ser desenvolupada pels responsables de polítiques implicats i hauria d’articular-se de forma transversal al procediment d’elaboració normatiu, amb l’ajuda i col·laboració de l’Agència d’Avaluació i Qualitat Normativa. El procés d’elaboració normativa, continuaria així localitzat al departament corresponent, però els responsables comptarien amb l’ajuda, orientació i suport d’un membre de l’Agència durant tot el procés de creació normativa, amb la fi de germanitzar una millor coordinació i qualitat dels informes d’AIN. Així mateix, l’etapa final de l’AIN hauria de ser una avaluació ex post de l’impacte real, una volta ja implementada la política, amb la fi de comprovar si les suposicions i valoracions realitzades es corresponen amb la realitat. Així mateixa, als 3 i 5 anys de l’aprovació de la normativa s’ha de repetir l’avaluació de la normativa. Igualment, s’ha de preveure un sistema de revisió i control periòdics de la normativa vigent, amb la fi de mantenir l’ordenament jurídic lliure de regulació innecessària, desfasada, reiterativa o contradictòria. Així, es considera necessària la realització d’avaluacions completes periòdiques de les diferents parcel·les de l’ordenament jurídic autonòmic per part de l’Administració. En aquest context, esdevé essencial la formació tècnica dels alts càrrecs i empleats públics en la matèria. Són necessaris cursos de formació en els diferents instruments i metodologies d’avaluació d’impacte normatiu, que desenvolupen un cert sentit de responsabilitat dins de les unitats administratives en relació a la creació de normativa de qualitat.

Cal tindre en compte també que s’ha de millorar la participació a través d’un procés obert, transparent i democràtic, on les persones, agrupacions i organitzacions afectades per la nova norma siguin consultades i on es creen canals actius de publicitat i d’incentiu a la participació. És molt important que la participació siga accessible i que es busque la difusió, la transparència i la implicació des de les primeres etapes del procés de totes les persones interessades. Totes les avaluacions i els informes han de ser publicats. Així mateix, es proposa l’existència d’una bústia de comentaris, crítiques, incidències i propostes en relació amb cada normativa, per a facilitar la seua revisió.

Per acabar, no es pot oblidar que s’ha de buscar que els textos normatius siguen més comprensibles, sense tecnicismes, arcaismes ni estructures complexes. Alhora, han de plantejar-se altres mecanismes a la legislació a l’hora de posar-se a regular (com l’autoregulació, el foment de la contractació, l’opció de no regular i deixar les coses tal com estan...).

És ara quan ens trobem en un punt d’inflexió en relació amb la iniciativa reguladora donat que, des de principis relacionats amb la transparència, la participació ciutadana i l’avaluació de la qualitat, se’ns proposen una sèrie d’instruments que busquen contribuir a la millora de la qualitat de les normes jurídiques, i que suposen un avanç en la implantació dels principis de bona regulació. I es que és evident la quantitat de normes existents freqüentment de baixa qualitat, el que indica la necessitat d’aplicar tècniques de millora quantitativa i qualitativa de la normativa, canviant el que fins ara són procediments formalitzats amb poca importància pràctica, en vertaders elements essencials d’un procés d’elaboració de normes amb més qualitat. És per això que, en la línia de les propostes ací exposades, s’ha d’insistiren que necessitem (tant a nivell estatal, però sobre tot, a nivell autonòmic) d’una regulació més exhaustiva quedesenvolupe un sistema de producció i avaluació normativa de qualitat que contribuïsca, alhora, a les polítiques i iniciatives de bon govern.

*Claudia Gimeno Fernández