El cost de la ciutat

Aquestes ratlles pretenen respondre a la pregunta de quant ens costa la ciutat de València i també  de com financem la despesa. Exposades algunes dades bàsiques, aprofitarem l’avinentesa per a fer algunes consideracions de tipus qualitatiu. Abans, però, d’entrar en la prosaica dimensió de les xifres caldrà contextualitzar una mica el tema.

Tal vegada convinga començar recordant als propensos a l’oblit una evidència històrica: el desenvolupament del capitalisme deixà de costat qualsevol classe de mercaderia o servei que no proporcionara guanys a curt termini, que exigira immobilitzacions de capital elevades o que tinguera un periode de circulació llarg (el temps per a recuperar el capital, incloent-hi els guanys). Fou llavors l’estat el que hagué d'assumir la producció d‘un bon nombre de béns i serveis imprescindibles per a la mateixa reproducció dels sistema. Les infraestructures de comunicació, les xarxes d’abastiment d’aigua i gas, la salut pública, la instrucció, l’habitatge, l’ordenació urbana i un llarg etcètera exigiren la intervenció de l’estat i propiciaren un conflicte continuat amb las classes dominants per abastir un sistema fiscal que fera possible aquesta intervenció. Mai ha agradat a les classes dominants pagar impostos, i encara menys impostos directes sobre renda o patrimoni. En molts casos l’estat creà les condicions de rendibilitat tot utilitzant els règims de concessió administrativa. A mitjans del XIX el marquès de Campo fou un avançat en aquesta matèria i, a data d’avui, les concessions (gestió indirecta) continuen sent moneda corrent i s'enduen un bon pessic del pressupost (gestió de residus, parcs i jardins etc.).

Per tant, el fet que la intervenció de l’estat s’incrementara (entre la gran depressió del 29 i els anys 70 dels segle passat) fins arribar en molts països occidentals a suposar entre un 40% i un 50% del PIB, no és precisament una casualitat sinó una estricta necessitat del sistema. Després de la II Guerra  Mundial, la socialdemocràcia desenvolupà l’anomenat estat del benestar, que produí el conegut “gran auge” entre 1945 i 1968. Fou, sense cap mena de dubte, la socialdemocràcia la que millor interpretà les necessitats objectives de desenvolupament del sistema. Unes necessitats que ja havien estat apuntades per Marx quan parlava de la reproducció del capital i de la força de treball com a elements bàsics del desenvolupament de les formacions socials capitalistes.

És clar que l’àmbit ha esdevingut un àmbit global i que el capitalisme ha sofert molts canvis qualitatius (com ara el pes creixent del capital financer i, sobretot, l’aparició de la informació com un  element clau en l’estratègia empresarial i en les relacions de poder). Tanmateix, la intervenció del sector públic continua sent un fet cabdal en les infraestructures i en el benestar social i un element de cohesió, cada vegada més amenaçada per la globalització.

Aquestes consideracions (el perquè de l’elevat pes de l’ Estat) són d’ aplicació a Espanya, on la despesa pública suposà el 2018 el 41’7% del PIB. Una despesa que, aquest mateix any fou  executada en un 35% per l’administració central, un 27’91% per les comunitats autònomes, un  26’ 35% per la Seguretat Social i sols un 10’72% per l’administració  local (ajuntaments i diputacions, bàsicament ). Aquesta composició permet  suggerir  almenys dues coses: la primera és que, malgrat la descentralització derivada de “l’Estat de les autonomies”, l’administració central encara té un gran protagonisme en la despesa pública (un 61% si li afegim la Seguretat Social, competència no transferida).

No és aquest un fet fútil perquè respon a les resistències al canvi d’un Estat endèmicament centralista. La segona és la constatació que l’administració local és la germana pobra, fet anòmal en el context europeu, inclús en relació amb aquells països que tenen una estructura federal i tres nivells de govern. El baix pes relatiu de la despesa local ve en part determinat perquè els poders regionals emergents han assumit en règim de competència exclusiva el nucli dur de l’Estat del benestar (salut, educació , habitatge...) tot i que en ser l’administració més pròxima al ciutadà, aquest li demana actuacions que sovint no són de la seua competència però a les quals ha de fer front.

Fets aquests aclariments contextuals, podem, ara sí, entrar en matèria: quant ens costa la ciutat de València i com financem aquest cost? Parlem, en primer lloc, de les dades agregades, prenent la referència del  pressupost aprovat de 2020, encara que es tracta de previsions i que només quan es liquida el pressupost sabem amb més certesa quina ha estat la realitat. La previsió per a 2020 és que la despesa local serà de 898 milions d’euros que esdevindran 1.008 milions d’euros ( 1.273 euros per càpita) si prenem com a referència el pressupost consolidat, que inclou també, a més de l’Ajuntament, la despesa realitzada per organismes autònoms, entitats públiques empresarials i societats de capital 100% municipal.

Una despesa en què destaquem aquells casos més rellevants: Universitat Popular, Fundació Esportiva Municipal (13’4 milions), Fundació de Parcs Singulars (13’3 milions), Junta Central Fallera, Consell Agrari Municipal, Mostra de València, Aumsa (16’5 milions), Palau de la Música (13’7 milions ), EMT (159 milions) i Palau de Congressos. Relació que es complementa amb altres ens municipals  subjectes a la Llei de Fundacions (València Activa, Turisme València, Canvi Climàtic ...).

Amb el sistema legal vigent, aquesta despesa es nodreix  fonamentalment (pel que fa als 898 milions de la Corporació) de la imposició autònoma (impostos directes, indirectes i taxes i preus públics), que suposa el 55’5% , i de les transferències corrents (el 41’35%) que provenen majoritàriament de l’administració central i sols en un petit percentatge (35 milions) de la Generalitat. Els organismes autònoms i empreses municipals tenen transferències corrents i de capital de l’Ajuntament i ingressos propis com a partides  fonamentals d’ingressos. Les transferències municipals suposen el 50’2% dels ingressos d’aquestes entitats i, dins dels ingressos propis, s’inclouen operacions de crèdit que necessiten l’aval municipal, operacions que per a l’ EMT són vitals i quantitativament importants (39 milions).

Pel que fa a les despeses previstes, els 898 milions d’euros es concreten en operacions  “corrents” (752 milions), operacions de capital (84 milions en inversions i transferències de capital) i operacions  financeres, on la partida més important és la de passius financers (61 milions) destinades a l’amortització del deute. Una partida a la qual cal sumar els 8’5 milions d’interessos que estan consignats en les operacions corrents. Pel que fa a la resta de les operacions corrents, les partides més importants són les de personal (305 milions), despesa en béns corrents i serveis  260 milions) i transferències corrents (159 milions).

Deixem les xifres globals previstes per al 2020 i centrem- nos en la liquidació de 2018 per a veure quina fou l’estructura de la despesa, és a dir, com es concretà la provisió de béns i serveis públics que féu l’Ajuntament. En bona lògica, caldria sumar a aquesta despesa la que realitzen les altres administracions a la ciutat (Diputació, Generalitat, administració central i Unió Europea) però això supera el límit d’aquestes ratlles. Amb les dades disponibles de la liquidació de 2018, les despeses de personal suposaren el 34% d’un total de 790 milions de despesa global; la compra de béns i serveis i les transferències corrents suposaren el 44’5%; els interessos i les amortitzacions, el 9%, i les inversions i les transferències de capital, l’ 11%.

Si analitzen aquesta despesa per programes podem identificar aquells que tenen un pes relatiu más gran. Així, el conjunt d’órgans de govern, serveis generals i administració financera i tributària suposa el 12’27%; els interessos i amortitzacions del deute, el 9%; la seguretat ciutadana (policia i extinció d’incendis), el 14’12%; la gestió de residus i neteja,  el 8’61%: els parcs i jardins, el 6’ 14%; el transport (que inclou les transferències a l'EMT) i l’ordenació del trànsit, el 10’ 06%; l’assistència social el 9’06%; urbanisme i vies públiques, el 4’24% i cultura i esports el 8’76%. Finalment, educació (malgrat no tindre'n competències) absorbeix el 4’92% i un seguit d’activitats “menors” (agricultura, comerç, turisme, societat de la informació, gestió del coneixement , foment de l’ocupació , protecció del consumidor i sanitat) representen totes plegades el modest percentatge del 5’46% .

Cal subratllar  el pes modest del clavegueram (1’83%) i la insignificant dotació per a habitatge (0’49%). Evidentment, la competència en matèria d’habitatge, sanitat i educació correspon, com hem dit adés , a la Generalitat, però tampoc tenim notícia d’un volum d’actuació en la matèria que es corresponga amb la importància del que hauria de ser un vessant important de la política urbana. Així mateix, el bloc de qüestions vinculades al creixement econòmic i als nous reptes que planteja la societat de la informació i el coneixement tenen escassa presència pressupostària , tot i que cal reflexionar (ho faré en un altre article) sobre quin pot ser el paper de l’ajuntament en la promoció econòmica, un paper que  hauria de ser diferent  al conegut fins ara i, alhora, més intens.

Mentre que, pel que fa als ingressos, el marc legal està fixat i la millora pot venir per la gestió tributària (que funciona de forma prou satisfactòria), el marge de millora en la despesa, prioritats a banda, és sensiblement major. Evidentment, s’ha avançat molt els darrers anys en la reducció del deute, complint amb escreix allò establert com a objectiu i obrint la possibilitat d’un increment de la inversió  que provinga de l’estalvi corrent. D'altra banda, les concessions (o gestió indirecta) de serveis bàsics  continuen suposant un bon pessic del pressupost i la cura extrema en la redacció i el compliment dels plecs de concessions és sempre un pràctica recomanable. És cert que en el capítol II (compra de béns i serveis) i en el capítol IV (transferències corrents) la casuística és tan gran com la dificultat d’avaluar si la despesa és adient. Però la pregunta més difícil de contestar és la que té a veure –tenint en compte el marc competencial- amb la gestió que es fa dels recursos humans i que és sempre manifestament millorable.

La meua opinió al respecte té a veure amb la productivitat i l’ eficiència. La mesura de la productivitat en el sector públic local és una tasca difícil perquè l'output (la provisió de béns i serveis públics) és molt heterogeni. Tanmateix, qualsevol observador atent pot afirmar sense massa risc que la productivitat està prou per davall d’allò que seria raonable. Dit d’una altra manera: el “producte” dels 4.976 treballadors / funcionaris (parle només de l’Ajuntament i no del conjunt del sector públic local) podria ser més alt en quantitat i/o qualitat. Els 305 milions d’euros que s’hi dediquen poden donar millor rendiment. No hi ha cap misteri: tot i que l’estatus de funcionari  no és precisament un incentiu positiu, la clau roman (sense menystenir l’impacte negatiu dels interinatges de llarga durada i la manca d’estímuls subjectius) en una cosa ben senzilla de dir i complicada d’assolir: el comandament.

Sempre he estat de l’opinió que el problema de la productivitat rau sobretot en la manca (o dèficit) de l'xercici de comandament per part dels caps de servei (que s’han duplicat en les darreres dècades i han passat a ser, aproximadament, uns 80). Una estructura de comandament complexa i, en la meua opinió, poc operativa: 17 regidors, 45 delegacions, alguns “directors generals”, 50 assessors, 80 caps de servei ... i  la casa per agranar. Sé que la direcció per objectius no es senzilla però mentre no es revise la qualificació del comandament i es concreten programes d’actuació avaluables no avançarem i la ciutadania tindrà tota la raó per a fer explícit un escepticisme sedimentat al llarg de molts anys.

Els nous vents de canvi no han  arribat a moure els fonaments d’una estructura que demana a crits canvis en profunditat, independentment dels esforços de les sempre lloables excepcions. Que aquest estat de coses siga generalitzable en l’administració pública no és raó suficient per a renunciar a una reforma seriosa sense la qual el sector públic pot esdevenir una rèmora objectiva. L’Ajuntament de  València forma part del problema general i hauria de formar part també de la solució.

Al remat, la ciutat és una font d’externalitats positives impressionant i una peça clau del benestar col·lectiu. El reforçament del poder local –superant taïfismes, practicant l’avantatge col.laboratiu i millorant l’estructura del finançament- és sempre una bona estratègia i la part de la renda que destinem a finançar els Ajuntaments té retorns positius. Dita la qual cosa, mai no serem prou exigents a demanar  bon govern i eficiència, dos termes senzills i aliens a modismes que s’utilitzen en excés.