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Una propuesta para reformar la financiación autonómica en 2018

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A pesar del compromiso del Gobierno en la Conferencia de Presidentes de 17 de enero de 2017, para culminar la reforma del Sistema de Financiación Autonómica en 2017, el inicio del año 2018 no ha producido ningún cambio significativo en el modelo de financiación que se viene aplicando desde 2009. Esto sucedía a pesar de que la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, preveía una revisión quinquenal del mismo, que ya finalizó con el año 2013.

Como consecuencia de estos incumplimientos, la Generalitat Valenciana, y con ella los valencianos, sigue encontrándose en una grave situación financiera que se deriva de las insuficiencias de recursos que padece desde hace décadas. Las mismas tienen su origen remoto en la aplicación del criterio del coste efectivo al traspaso de los servicios transferidos, que fue aplicado sin tener en cuenta el desigual despliegue territorial de los servicios en el momento de los traspasos. Estas insuficiencias no han sido corregidas por los sucesivos modelos de financiación pese a ser conocidas. Esta circunstancia y la caída de ingresos padecida por todas las comunidades durante la gran recesión son claves para explicar el nivel alcanzado por el endeudamiento de la Generalitat Valenciana y su insostenible situación económico-financiera actual.

Pese a gastar menos que el resto de las comunidades, el déficit y el endeudamiento de la Generalitat Valenciana son mayores. También es mayor su dependencia de los mecanismos extraordinarios de financiación (FLA, FPP, etc.) cuya permanencia, durante más años de los necesarios, ha favorecido unos incrementos del volumen de la deuda que no se hubieran producido si el modelo hubiera sido revisado para corregir sus insuficiencias desde 1 de enero de 2014.

Los retrasos en la revisión del modelo de financiación están significando la pérdida de un tiempo precioso en unos años en los que los efectos de la crisis están remitiendo y los niveles de recaudación mejorando, aproximándose al escenario de suficiencia que preveía el diseño del modelo del 2009 y que nunca se alcanzó. Pero esas mejoras de recursos siguen asignándose con unas reglas que cronifican la desigualdad ( statu quo) de las que se derivan diferencias de financiación por habitante (del 30% entre CCAA de régimen común y más del 50% con la CC Forales) incompatibles con la equidad interterritorial que reclama la Constitución Española para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios públicos, con independencia de su lugar de residencia de los ciudadanos.

Las discriminaciones que soportar los residentes en algunas Comunidades Autónomas muestran su perfil más exacerbado en la Comunidad Valenciana, situada en la última posición en recursos por habitante. Las finanzas públicas valencianas están teniendo graves repercusiones sobre el acceso de los ciudadanos valencianos a algunos servicios públicos y la trayectoria de la economía valenciana durante buena parte del siglo XXI. Alejada más de 10 puntos porcentuales de la media española en renta por habitante, está necesitada de políticas de desarrollo regional que la Generalitat Valenciana ha de desplegar con medios muy inferiores a los de las demás comunidades.

Mientras no se ponga fin a las causas que generan ese resultado, revisando en profundidad el modelo que sigue vigente, los valencianos no podrán disfrutar de las mismas oportunidades de acceso a servicios públicos esenciales que el resto de los españoles. Además, seguirán sufriendo las consecuencias de la falta de músculo financiero de las políticas públicas para recuperar el crecimiento y el empleo.

Pese a gastar menos, la Comunitat Valenciana tiene que realizar más esfuerzo para cumplir objetivos de déficit que se le señalan sin tener en cuenta su situación y sigue acumulando deuda. Hasta que no se revise el modelo de financiación que está en el origen del déficit y se realice una adecuada reestructuración de la deuda que tenga en cuenta cuáles son sus verdaderas causas, la Generalitat y los valencianos seguirán lastrados por la pesada mochila derivada de un largo período de insuficiente e injusta financiación.

Tras analizar en detalle los resultados del modelo de financiación aplicado desde 2009 hasta 2017, y detallar los rasgos del problema valenciano la Generalitat Valenciana remitió el pasado 23 de noviembre de 2017 al Gobierno central una propuesta de nuevo modelo con capacidad de superarlos.

La elaboración de este documento, que se estructura en dos apartados: Diagnóstico y Propuesta de un nuevo Modelo de Financiación Autonómica, ha tenido en cuenta el “Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica, Julio de 2017” (en adelante, ICEFA), por iniciativa de la Conferencia de Presidentes, celebrada el 17 de enero de 2017, y tiene un doble valor por dos razones: a) porque la mayor parte de sus contenidos reflejan amplios consensos sobre la naturaleza de los problemas y las vías para solucionarlos; y b) porque valida sustancialmente el diagnóstico y las conclusiones que la Generalitat Valenciana ya había expuesto en su informe de 2013, al hilo de finalización de la vigencia del modelo.

Este documento, aborda cuatro elementos básicos: la suficiencia financiera para el mantenimiento del Estado del bienestar en las funciones del mismo que son competencias autonómicas; una estructura de los fondos capaz de servir equilibradamente a los principios de suficiencia, autonomía, equidad y solidaridad; los instrumentos para garantizar una financiación sostenible de los servicios públicos fundamentales a lo largo del tiempo; y las garantías de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de los presupuestos autonómicos.

Diagnóstico: Los problemas del modelo actual

Insuficiencia global. El primer problema del modelo de 2009 y el más determinante de la situación de las CCAA de régimen común en estos años ha sido la insuficiencia global de sus recursos para cubrir sus gastos. La consecuencia ha sido doble: un ajuste en el gasto y en las condiciones de provisión de los servicios autonómicos del Estado del bienestar: sanidad, educación y protección social, y un aumento del déficit y el endeudamiento.

Gráfico 1. Evolución de los gastos y recursos del modelo de financiación autonómico de las CC.AA. de régimen común. 2007-2015

(Millones de euros)

Gráfica

¹  El gasto de referencia se define como el gasto en SPF de 2007 más los recursos añadidos por el modelo de financiación en 2009 para reforzar el Estado del Bienestar evolucionado según las necesidades, y el gasto observado en el resto de funciones de gasto.

² Los recursos percibidos comprenden el total de recursos del modelo (considerando los tributos cedidos homogéneos calculados por DLF y el REF canario) junto con el total de transferencias finalistas realizadas por el Estado a las CC.AA., las transferencias recibidas de la UE y los tributos propios de las CC.AA.

3 Se consideran las entregas a cuenta del IRPF, IVA, Impuestos Especiales y Fondo de Suficiencia.

Fuente: MINHAFP y elaboración propia

Gráfico 2. Insuficiencia de recursos del modelo de financiación para las CC.AA. de régimen común1. 2009-2015

(Millones de euros)

Gráfico

¹  Insuficiencia de recursos respecto al gasto evolucionado según el crecimiento de las necesidades. Los recursos percibidos comprenden el total de recursos del modelo (considerando los tributos cedidos homogéneos calculados por DLF y el REF canario) junto con el total de transferencias finalistas realizadas por el Estado a las CC.AA., las transferencias recibidas de la UE y los tributos propios de las CC.AA.

Fuente: MINHAFP y elaboración propia

Los ajustes en los gastos de las CCAA de régimen común han sido intensos desde 2011, y en los servicios públicos fundamentales mucho mayores que los de las demás administraciones con una reducción que llegó alcanzar el 15%, frente a un incremento del 22% del gasto de la Seguridad Social. La caída de ingresos tuvo una repercusión mayor en el gasto en SPF de las Comunidades Autónomas porque la Seguridad Social pudo mantener sus prestaciones gracias al Fondo de Reserva y a las transferencias recibidas de la Administración Central, comportamiento que no se extendió para sostener el gasto autonómico en sanidad, educación y protección social.

Gráfico 3. Gasto en Servicios Públicos Fundamentales por administraciones. 2003-2016

(Millones de euros)

Gráfico

Fuente: IGAE y elaboración propia

Divergencia del gasto en SPF de las CCAA de régimen común durante la crisis, respecto a forales y UE. Como consecuencia de los mayores ajustes, el gasto de las comunidades de régimen común se ha alejado más del de las Comunidades Forales, que es un 31% superior, y también de los gastos medios en SPF de los países de nuestro entorno, siendo los de la Euro Área un 23% mayores.

Gráfico 4. Gasto público en SPF por habitante ajustado. 2015  (Euros por habitante)

Gráfico

Fuente: IGAE, MINHAFP y elaboración propia

El déficit de las CCAA creció por la caída de los ingresos y las dificultades de aplicar más ajustes a servicios que muestran una importante resistencia a la baja, sobre todo en periodos de crisis en los que son más demandados.  La Administración Central ha impuesto un desigual reparto del déficit autorizado en beneficio de las Administraciones Centrales, comportándose como juez y parte, obligando a las comunidades a ajustarse más rápidamente. La AC ha dispuesto en 2016 del 83,4% del déficit y las CCAA del 16,6%, unas proporciones alejadísimas de su peso en el gasto, y en especial en el gasto en SPF (59,7% y 37,3%, respectivamente).

El endeudamiento de las CCAA de régimen común se ha triplicado, alcanzando el incremento 174.000 millones de euros. La cifra es muy abultada, pero queda por debajo de las estimaciones de la insuficiencia global del sistema de financiación en estos años, si se calculan los recursos que hubieran permitido mantener los niveles de gasto real por habitante, o por habitante ajustado, de 2009.

Cuadro 1. Deuda e insuficiencia de recursos de las CC.AA. de régimen común para Servicios Públicos Fundamentales. 2009-2016

(Millones de euros)

Gráfico

Fuente: Banco de España, MINHAFP y elaboración propia

Los privilegios de las Comunidades Forales. Las diferencias de recursos y de gasto por habitante ajustado entre las Comunidades Forales y las de régimen común son muy elevadas, como consecuencia de que siendo territorios de alto nivel de renta no contribuyen a la nivelación de los recursos necesaria para que los servicios fundamentales puedan prestarse en condiciones similares en todos los territorios. En efecto, el gasto en SPF por habitante ajustado de las comunidades forales supera en 30pp el gasto medio de las de régimen común.

Gráfico 5. Recursos homogéneos a igual esfuerzo fiscal por habitante. Promedio 2011-2014 (Euros por habitante)

Gráfico

Fuente: MINHAFP y elaboración propia

Autonomía financiera. La capacidad de las comunidades de régimen común para decidir sobre sus ingresos se encuentra limitada porque no disponen de instrumentos para responder a las caídas de recaudación en la imposición indirecta, poniéndose de relieve que sus posibilidades de afrontar los problemas por sí solas son escasas y muy dispares. Para que los SPF se ofrezcan a un nivel similar en todos los territorios si los ingresos públicos caen es necesario que las comunidades tengan capacidad para responder al problema y que esté previsto garantizar el cumplimiento de los objetivos de nivelación acordados para todas.

Insuficiente la capacidad normativa.  Desde el inicio de la crisis y sobre todo desde 2010, tanto la AC como las autonómicas ejercieron sus competencias normativas para mejorar sus ingresos. Pero mientras las de la AC eran amplias las CCAA se enfrentaron a la penuria de sus instrumentos normativos en imposición indirecta, que representan la mitad de sus ingresos. La AC utilizó su capacidad normativa en este ámbito en su beneficio exclusivo, neutralizando la distribución de los incrementos de ingresos en IVA e IIEE a través del Fondo de Suficiencia. La consecuencia ha sido la minoración de los recursos de las CCAA a lo largo de este período en más de 40.000 millones de euros.

Cooperación y lealtad institucional. En esas condiciones las respuestas a los problemas financieros sobrevenidos solo hubieran sido posibles de manera adecuada mediante una eficaz cooperación institucional, que no ha existido por lo general. En un estado descentralizado la cooperación entre los gobiernos es necesaria para coordinar las múltiples funciones desempeñadas por las distintas administraciones y dar respuesta a los problemas de funcionamiento sobrevenidos, en especial ante cambios de circunstancias intensos.  Por esa razón, durante la crisis la cooperación institucional habría resultado más necesaria y las consecuencias de su carencia han sido más evidentes.

El funcionamiento del CPFF, el único que se reúne con frecuencia para abordar estos temas, viene marcado por la imposición de los criterios de la AC, aunque lo haga en base a facultades que tiene reconocidas por la ley. El sistema de votaciones no reconoce a las comunidades ninguna posibilidad de decidir según un criterio compartido distinto del de la AC. Tampoco tienen en cuenta el tamaño de las CCAA, otorgándoles a todas ellas el mismo peso. También contribuye a la percepción de que las propuestas son impuestas que no se presenten con la fundamentación técnica necesaria y no se apoyen en análisis independientes.

Elementos clave de la propuesta valenciana para un nuevo modelo de financiación autonómica

Para poder resolver los problemas señalados en el diagnóstico, la propuesta de nuevo modelo de financiación autonómica (NMFA) elaborada por la Generalitat Valenciana tiene las características siguientes:

La suficiencia estática en el año de base del modelo ha de responder a un criterio político sobre el volumen de servicios a prestar y financiar, y para establecerlo se requiere tener en cuenta los datos disponibles de todas las CCAA, comunes y forales. Para determinar el volumen de recursos necesarios es razonable considerar dos referencias: a) el nivel de gasto liquidado en el nuevo año base; b) el nivel de gasto por unidad de necesidad del año base del modelo anterior, 2007, evolucionado según los indicadores de necesidad contemplados en el modelo de 2009. Según los cálculos efectuados por la CV en último año liquidado (2015), en este segundo caso los recursos ascenderían a 117.961 millones de euros, 16.500 millones de euros adicionales respecto a la situación actual.

La crisis económica y fiscal ha puesto de relieve que las haciendas autonómicas han carecido de instrumentos en el ámbito de los ingresos para asegurar la suficiencia dinámica de las CCAA, acumulando un enorme endeudamiento entre 2009 y 2016, cercano a los 180.000 millones de euros, durante la vigencia del modelo actual.

Para solventar estos problemas en el NMFA es imprescindible actuar en cuatro direcciones:

  1. Recomponer el equilibrio vertical tributario entre los subsectores del sector público español. La pérdida de ese equilibrio queda reflejada en la reducción del peso del gasto autonómico en el gasto total de las AAPP, en beneficio de las AACC, en especial en los SPF. Para recomponerlo es necesario asignar a cada administración una base tributaria cercana a la dimensión de gasto en sus competencias, y con capacidad normativa sobre las figuras que se le asignen para que dispongan de un margen de autonomía efectiva sobre sus ingresos. De acuerdo con lo anterior, la Generalitat Valenciana proponer elevar la participación en IVA e IIEE desde el 50% y 58% actuales respectivamente, hasta el 70%.
  2. Establecer reglas de gasto, con máximos y mínimos, que promuevan la estabilidad de los gastos en SPF. Los mínimos deben garantizar la protección de las prestaciones y los máximos hacer el gasto financieramente sostenible, teniendo en cuenta la evolución del nivel de renta de la economía y el esfuerzo fiscal establecido.
  3. Dotar en cada comunidad un Fondo de reserva en los periodos en los que la recaudación tributaria registre incrementos superiores máximo establecido por la regla de gasto, para utilizarlo cuando la recaudación tributaria no garantice el mínimo establecido. La financiación del nivel de gasto mínimo mediante recurso al endeudamiento se autorizaría cuando los recursos del Fondo de reserva no sean suficientes.
  4. Establecer los objetivos de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y déficit para cada subsector de las AAPP de forma proporcional a su participación en la dimensión del gasto y los recursos, de manera coordinada y leal, no por imposición de una única Administración.

El grado de nivelación de los recursos por unidad de necesidad (habitante o habitante ajustado) de los que disponen las distintas CCAA puede ser total o parcial, reflejando el compromiso sobre la intensidad de la solidaridad interterritorial acordada políticamente. En todo caso, la aplicación del criterio de equidad es de base constitucional y viene recogido en toda la legislación vigente de aplicación a la financiación autonómica. Su efectividad requiere que todos los ciudadanos españoles con el mismo esfuerzo fiscal, -residan donde residan- puedan acceder a los mismos niveles de provisión de los servicios públicos, al menos en los fundamentales (art 15, LOFCA). Para evitar que la exigencia sea desigual, la CV propone que el NMFA contemple como objetivo la nivelación plena (100%) en el año base y los sucesivos años se mantenga para los recursos que se asignen a la financiación de los servicios públicos fundamentales: sanidad, educación y protección social.

El nivel de ingresos del que disponen las CC Forales, a través de un régimen especial, no debería producir desigualdades de trato para los ciudadanos para un nivel de competencias homogéneo. En ese sentido, ninguna de las CCAA de régimen común tiene un exceso de recursos y las desigualdades de financiación existentes respecto a los indicadores de necesidad entre estas últimas deben ser resueltas mediante la corrección de la insuficiencia global del nuevo sistema, de forma que sea factible que las más infrafinanciadas (Comunitat Valenciana) alcancen a las mejor financiadas en relación con los indicadores establecidos. Ese criterio permitirá corregir las inequidades existentes y respetar el nivel nominal de recursos de todas las comunidades en el año base del modelo. 

Las razones que apoyan la compensación de una parte de la deuda son tres: primera, que en buena medida en su origen no hay un exceso de gasto sino una insuficiencia de ingresos, circunstancia muy relevante para evaluar el riesgo moral de la condonación; segunda, que algunas comunidades discriminadas financieramente en el pasado arrastrarán los efectos de la injusticia padecida si no se mutualizan sus deudas; y tercera, que no es realista pensar que sin ningún tipo de reducción de deuda las Comunidades sobre endeudadas puedan volver al mercado a medio plazo, teniendo en cuenta cómo funciona la industria financiera.

La compensación será eficaz solamente si el modelo de financiación autonómico se diseña de manera que existan garantías de suficiencia dinámica para cada una de las Comunidades, sin discriminación alguna. Si el diseño se cierra en falso, se volvería a generar un nuevo stock de deuda derivado de las nuevas insuficiencias.

El importe total a transferir para reducir el volumen vivo de la deuda a nivel individual tendría dos componentes. El primero sería un porcentaje igual para todas las Comunidades como consecuencia de la insuficiencia de recursos padecido para financiar los SPF en el periodo 2009-2016; y el segundo cubriría en su totalidad la deuda derivada de las insuficiencias relativas de financiación padecidas por algunas comunidades en el pasado. La compensación debería concentrarse en las comunidades con niveles de financiación por población ajustada por debajo de la media y con un gasto per cápita por debajo de la media.

Por ello la posición Valenciana para la reforma del Sistema, toma en consideración muchas de las propuestas y sugerencias del ICEFA, e intenta mejorarlas.  Nuestras propuestas han sido concebidas desde una perspectiva general, con la finalidad de responder a graves carencias existentes en el funcionamiento del Estado de las Autonomías puestas de manifiesto en estas décadas: de inequidad interterritorial, de insuficiencia e inestabilidad financieras, de autonomía tributaria, y de cooperación y lealtad institucional.  Consideramos que las propuestas que realizamos permitirían poner fin a las desigualdades de trato entre comunidades autónomas derivadas de los sistemas de financiación precedentes. También contribuiría a prevenir en el futuro la inestabilidad financiera que ahora padece nuestro Estado Autonómico.

*José A. Pérez es miembro de la Comisión de Expertos de les Corts Valencianes y representante de la Generalitat Valenciana en el Comité Técnico Permanente de Evaluación del CPPF.

Para saber más

  • - “Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica, Julio de 2017” 2017
  • - “Simulaciones del modelo propuesto por la Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común” Ángel de la Fuente. (FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)). 2017
  • - “¿Es posible una financiación autonómica aceptable para Cataluña… y las demás?” F Pérez (IVIE. Claves económicas del 21D, Cinco Días ,21/12/2017.
  • - “¿Qué nos dicen las Cuentas Territorializadas? Algunas reflexiones con cinco años de datos”. Ángel de la Fuente. (FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)).2017
  • - “Informe sobre el cumplimiento esperado de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto de las Administraciones Públicas (AAPP)”. AIReF. Julio 2017.
  • - “Propuestas para el nuevo sistema de financiación autonómica”. Segundo Informe de la Comisión de Expertos nombrada por las Cortes Valencianas. Diciembre de 2017
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