La cámara inservible
El Senado actual tiene su origen en la Ley para la Reforma Política. Torcuato Fernández-Miranda lo diseñó como una cámara políticamente sesgada (por su desequilibrio en la representación, que favorecía abrumadoramente a la España rural y conservadora, y por la presencia, injustificable desde un punto de vista democrático, de los senadores de designación real) con el fin de prevenir los hipotéticos excesos del Congreso de los Diputados en el proceso constituyente que se avecinaba. Después, una vez cumplida la función para la que fue creado, el texto constitucional le otorgó nominalmente un papel de representación territorial que nunca ha llegado a desempeñar de forma efectiva. Una vez completada la implantación del Estado autonómico en los años 80, se empezaron a oír las primeras voces que reclamaban su reforma. Y así, hasta hoy.
¿Qué funciones puede desempeñar una segunda cámara dentro de un sistema constitucional? Generalmente, se suelen destacar cuatro:
En primer lugar, las segundas cámaras, por estar compuestas de forma diferente, pueden servir de cauce a la representación de un conjunto de intereses distintos de los que son representados en las cámaras bajas. Pueden tratarse de intereses “de clase” como en las cámaras aristocráticas del Estado liberal, o bien intereses territoriales, como en los sistemas federales.
En segundo lugar, las segundas cámaras pueden contribuir a mejorar el control sobre el ejecutivo, siendo esencial para ello que sus miembros sean más independientes respecto de la disciplina partidista.
En tercer lugar, las segundas cámaras pueden desempeñar una función de “segunda lectura”, consistente en que dos cuerpos se pronuncien desde una diferente perspectiva sobre una misma cuestión. Esto, desde luego, puede introducir dilaciones, pero también puede ser muy positivo, sobre todo si se cumple al menos alguna de las dos funciones que hemos citado antes.
Por último, en cuarto lugar, las cámaras altas pueden ampliar el ámbito del trabajo parlamentario, realizando tareas complementarias respecto de las que realizan las cámaras bajas, como por ejemplo tareas de estudio o de investigación, o incluso propiciar experiencias de participación más directa de la sociedad en los procedimientos parlamentarios.
De todas estas funciones, el Senado español no desempeña cabalmente ninguna de ellas, por lo que puede concluirse que se trata de una cámara inservible. En realidad, las dos únicas funciones que cumple con eficacia son la de ofrecer un lugar de retiro de personalidades políticas desgastadas o desplazadas (“cementerio de elefantes”) y la de propiciar componendas de último minuto en el proceso legislativo o presupuestario, lo cual se ve favorecido por su menor visibilidad ante la opinión pública.
¿Qué hacer, pues, con el Senado? Básicamente, lo que se puede hacer con el Senado ya está todo dicho en el magnífico informe que elaboró el Consejo de Estado, bajo la dirección de Francisco Rubio Llorente, por encargo del anterior Gobierno. Parece que, dado que España es un Estado territorialmente compuesto (y es completamente indiferente a estos efectos que le coloquemos la etiqueta de “Estado federal” o no), lo más lógico sería que la segunda cámara sirviese para representar los intereses de la comunidades autónomas. Para ello es indispensable cambiar su composición. En este sentido, desde hace años se han venido planteando dos posibles fórmulas: la representación directa de los gobiernos (modelo alemán) o la designación de los senadores por los parlamentos autonómicos (modelo austríaco), incluso se llegó a plantear un tercer modelo, que es la elección popular directa, pero en circunscripciones autonómicas y coincidiendo con las elecciones autonómicas.
La última propuesta del PSOE sigue sin mojarse por ninguno de estos modelos. Se habla de senadores designados por los gobiernos o por los parlamentos autonómicos. Sin embargo, las diferencias entre una u otra opción son sustanciales. Si los senadores son elegidos por los parlamentos, reflejarán proporcionalmente la representación de los partidos en cada comunidad y es más que probable que los miembros de ese hipotético Senado acaben alineándose en función de su adscripción partidista y no en función de su territorio de origen. Desde luego, si lo que se pretende es que el Senado sea el lugar de representación de los intereses de las comunidades autónomas y que sus decisiones no estén demasiado mediatizadas por el debate partidista, la mejor opción es que los senadores sean designados por los gobiernos y que cada comunidad posea en el Senado un número de votos proporcional a su población, adoptándose las decisiones mediante un sistema de mayorías cualificadas similar al que se utiliza en el Consejo de Ministros de la Unión Europea. Parece ser que esta era la idea que defendía originariamente Ramón Jáuregui, coordinador de la conferencia política del PSOE, pero el rechazo de otros líderes socialistas hizo que se incluyeran matizaciones y que el tema de la composición quedara formulado de manera ambigua.
En todo caso, las posibilidades de que se de un consenso entre PSOE y PP para llevar adelante una reforma de estas características parecen muy remotas y, sin consenso entre los dos grandes partidos, no es ni aritméticamente posible, ni políticamente deseable, plantear ninguna reforma de nuestro pacto constitucional. Desde otro punto de vista, la evolución federal del Estado ya no parece suficiente para encajar las demandas del nacionalismo catalán y vasco. En cierto sentido, puede decirse que el federalismo quizás llega tarde, de haberse planteado seriamente años atrás, es posible que se hubieran podido evitar ciertas derivas.
El PSOE plantea su propuesta como una posición equidistante entre el neocentralismo y la autodeterminación, pero para que la propuesta socialista pueda ser tomada en serio es necesario, antes de nada, que el propio partido se aclare y deje de nadar en la ambigüedad, lo cual parece poco probable en la actual situación de interinidad de facto de la dirección socialista.
