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¿Seleccionar políticos o seleccionar funcionarios?

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¿Qué culpa tienen nuestras instituciones en la crisis que vivimos? Para algunos analistas, mucha. Nuestras élites (y las instituciones que las posibilitan) son los responsables últimos de nuestro estancamiento económico. Al frente de este grupo tendríamos a César Molinas y su tesis de las élites extractivas (ver aquí sus artículos en El País desarrollando esa tesis). Molinas da un barniz académico (poco refinado, pero, sin lugar a dudas, exitoso) a la vieja idea de que España está sometida por una casta dirigente de vocación rentista, adaptando para ello la teoría económica de moda (de Acemoglu y Robinson) al caso ibérico. Como Ferrán Martínez, Ignacio Sánchez-Cuenca, o José María Maravall han mostrado con poderosos argumentos (y ¡con datos!), la tesis de Molinas presenta problemas serios, tanto en la fiabilidad del diagnóstico como en las reformas que propone – que, además, muestran incoherencias extrañas y un desconocimiento general de la literatura de ciencia política. 

Otros muchos analistas -disgustados con la banalidad con la que autores como Molinas despachan las instituciones políticas españolas (desde el sistema electoral al estado de las autonomías)- sitúan el origen de nuestros males más allá de nuestras fronteras: en las políticas de austeridad promovidas por Merkel, en la desregulación neoliberal o en la “pesadilla del euro”.

Por un parte, creo que ambas visiones tienen parte de razón. Es posible que “los incentivos malos de fuera” (la avalancha de crédito barato que llegó con el euro) hayan reforzado “los incentivos malos de dentro” (unas instituciones relativamente capturables). Vamos, que la droga (euro) fue a caer precisamente a la puerta del adicto (unas élites políticas y económicas españolas habituadas a extraer recursos sin sufrir demasiadas consecuencias penales o electorales). En esa línea de los efectos interactivos entre lo de fuera y lo de dentro destacaría el artículo de Fernández-Villaverde, Garicano y Santos.

Por otra parte, ambas visiones caen en cierto sesgo institucional, algo normal porque todo investigador tiene que limitarse a unos determinados objetos de estudio y, obviamente, las instituciones de las que todo el mundo habla más (como el sistema electoral) suelen generar también más atención académica que la (siempre gris y casi aburrida por naturaleza) burocracia.

La atención pública se centra sobre todo en las instituciones políticas más visibles: parlamento y ejecutivo – ya sea a nivel central, autonómico o local. O sea, donde se toman (formalmente) las decisiones políticas. Pero el estado es como un iceberg: la parte visible suele ser más bien pequeña y es la parte que está debajo de la superficie (la administración pública y los entes y organismos públicos y para-públicos) la que tiene un tamaño mayor y puede resultar más determinante. Las instituciones que en teoría se limitan a implementar lo que se les pide en las instancias políticas – pero que, en la práctica, tienen una gran influencia en la adopción de todo tipo de decisión – suelen pasar desapercibidas en los análisis más influyentes sobre la crisis española. La burocracia está claramente por debajo de la superficie de la atención tanto mediática como académica.

Sin embargo, el tipo de administración pública puede que importe más que otras instituciones más “celebrities”, como el sistema electoral. Siguiendo a uno de nuestros mayores expertos, Alberto Penadés, no estoy muy convencido de que nuestro sistema electoral sea tan malo (aunque creo que algún elemento perverso ). Os paso un par de gráficos, donde podéis ver, primero, cómo la forma de seleccionar empleados públicos (por criterios de meritocracia; o, por el contrario, por criterios de lealtad política) parece influir mucho a la hora de entender el “control de la corrupción” en un país (una variable correlacionada con todo lo bueno que nos podamos imaginar: crecimiento económico, confianza social….hasta felicidad subjetiva):

 

Gráfico 1: Meritocracia en la Administración y Control de la Corrupción

Fuente: Dahlström y Lapuente (2013), “Organizing Leviathan. Politicians, Bureaucrats and Government”,  Paper presented at the 20th International Conference of Europeanists, Amsterdam.

Nota:“Control of Corruption” es el Control of Corruption Index del Banco Mundial (World Bank Governance Indicators 2011). La variable meritocracia viene de Teorell, Dahlström & Dahlberg (2011), donde se recogen las opiniones de cerca de un millar de expertos sobre las características de las administraciones públicas en un centenar de países.  


En otras palabras, la forma de seleccionar a los empleados públicos puede importar tanto o más que la forma de seleccionar a los políticos (es decir, el sistema electoral) pare entender por qué unos países tienen más corrupción que otros. En este artículo, mostramos datos en apoyo de esta “ hipótesis burocrática”.

En el gráfico vemos cómo España ocupa una posición intermedia entre los países avanzados (OCDE). Pero tenemos margen de maniobra: hay economías todavía más “periféricas” o emergentes, como Estonia o Botswana, que tienen burocracias más meritocráticas. Deberíamos, por tanto, tratar de mejorar el reclutamiento de nuestros empleados públicos, evitando las tan frecuentes politizaciones en tan diversas instituciones públicas.

Pero, antes de que se me exciten demasiado los amigos del “principio de mérito” español, me gustaría que prestaran atención al segundo gráfico donde examinamos otra característica de las administraciones públicas – o, para ser más precisos, de un agregado de varias características que van cogidas de la mano (es decir, altamente correlacionadas y que, por tanto, emergen como un “cluster” en un “principal-component analysis”).

Las administraciones más “closed” – y, por cierto, España es la más “cerrada” de todas – son aquellas donde existe un nivel de formalización y de aislamiento de los funcionarios (de las condiciones laborales de los trabajadores mortales del sector privado) más alto. De forma sencilla, esto quiere decir que, en países como Francia, España, Bélgica o Grecia, los funcionarios forman una “casta laboral” diferente al resto de trabajadores: se rigen por una legislación laboral diferenciada (unos “estatutos de la función pública” muy regulados) y son reclutados y promocionados siguiendo exámenes muy procedimentalizados (las famosas oposiciones). Sabíamos que las oposiciones en España no tienen por qué ser especialmente meritocráticas y, como Manuel Bagüés ha señalado, “la evidencia empírica muestra que el éxito de los candidatos depende considerable y significativamente de una serie de factores independientes de la calidad” .

Viendo el gráfico podemos ver también cómo la “cerrazón” de una administración pública – o sea, que los funcionarios tengan unas condiciones laborales distintas a los trabajadores del sector privado (algo que nos han intentado vender durante décadas como el elixir de la imparcialidad y la poción mágica contra el clientelismo político) – no tiene un efecto positivo sobre la calidad de gobierno. De hecho, si acaso, tiene un efecto negativo: cuanto más cerrada una administración, peor es la calidad de gobierno.


Gráfico 2. Administración Pública Cerrada y Calidad de Gobierno.

Fuente: elaboración propia. Quality of Government es la media de los indicadores de International Country Risk Guide “Corruption”, “Law and Order” y “Bureaucracy Quality”, escalados 0-1 (de Teorell et al. 2013). La variable meritocracia viene de Teorell, Dahlström & Dahlberg (2011). 


En resumen, tener una burocracia meritocrática importa mucho para entender la calidad de gobierno en un país. Pero, al mismo tiempo, una burocracia meritocrática no significa que los empleados públicos deban ser reclutados a través de unos sistemas de oposiciones formalizados y que, una vez, dentro, tengan unas condiciones laborales diferentes a los trabajadores del sector privado.

Estas dos características burocráticas (mérito real y “cerrazón” de la administración) deberían estar también presentes en el debate institucional en España.

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