De los mapas a la acción: ESPON, Interreg y la política territorial que viene

Europa ha construido en las últimas décadas algo más que un mercado único. Ha levantado una política de inversión pensada para que el lugar donde se nace o se vive no determine por completo las oportunidades de una persona. La Política de Cohesión y los programas de Cooperación Territorial Europea (Interreg) han financiado infraestructuras, proyectos de regeneración urbana, iniciativas de innovación, empleo, servicios sociales y cooperación en muchas ciudades y regiones europeas.

Sin embargo, cada nuevo ciclo presupuestario reabre una pregunta incómoda: ¿estamos utilizando bien esos recursos? La cuestión ya no puede limitarse a cuánto dinero hay disponible ni a qué porcentaje se ejecuta. Importa, sobre todo, si esos fondos llegan a los problemas adecuados, si se integran en estrategias territoriales coherentes y con continuidad en el tiempo, y si las administraciones que deben aplicarlos tienen capacidad real para hacerlo. La próxima negociación del Marco Financiero Plurianual 2028‑2034 se está fraguando en un contexto de presiones contradictorias: demandas de más gasto en seguridad y defensa, debates sobre condicionalidad y voces que cuestionan el tamaño y el sentido mismo de la Política de Cohesión. En ese escenario, no está garantizado que la cohesión conserve el mismo peso ni la misma lógica territorial que ha tenido hasta ahora.

En ese debate aparece una pieza menos conocida, pero cada vez más relevante: la evidencia territorial. Europa dispone de datos, mapas, análisis comparados y estudios que permiten entender mejor sus desigualdades, sus capacidades y sus diferentes modelos de gobernanza. La Red Europea de Observación para el Desarrollo Territorial y la Cohesión (ESPON por sus siglas en inglés) ocupa un lugar central en esa infraestructura de conocimiento, con la función de conectar investigación territorial y políticas públicas para que las decisiones sobre cohesión, desarrollo urbano o cooperación se apoyen en evidencia empírica. En ese marco se inscribe URDICO, un proyecto centrado en cómo se materializa la dimensión urbana de la cohesión en ciudades concretas.

La Política de Cohesión no es solo Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEIE): es una arquitectura de gobernanza compartida entre la Unión Europea, los Estados, las regiones y las ciudades. Obliga a pactar prioridades, diseñar programas, seleccionar proyectos, medir resultados y rendir cuentas. Interreg completa ese marco desde otra lógica, convirtiendo fronteras y áreas funcionales en espacios de cooperación donde administraciones de distintos países comparten diagnósticos y ensayan soluciones comunes. ESPON aporta una tercera dimensión, la de la inteligencia territorial, que traduce fenómenos complejos en información útil para responsables públicos. Mientras los FEIE aportan capacidad financiera e Interreg ofrece cooperación práctica, ESPON ayuda a formular mejores preguntas: qué territorios acumulan vulnerabilidades, qué modelos de gobernanza funcionan, qué efectos reales producen las políticas europeas sobre ciudades y regiones concretas.

URDICO analiza cómo ocho ciudades europeas, entre las que se encuentra Valencia, utilizan fondos europeos, cómo interactúan con autoridades regionales y nacionales, y hasta qué punto esos recursos se alinean con estrategias urbanas de largo plazo. Su valor no está en cuantificar cuánto dinero europeo llega a cada ciudad, sino en mirar la gobernanza: quién decide y quién ejecuta, cómo se coordinan las administraciones y qué capacidad tienen los ayuntamientos para influir en la programación y aplicación de los fondos. Esa mirada es esencial porque la dimensión urbana de la cohesión no funciona igual en todos los países: en algunos casos, las ciudades participan de manera relevante en el diseño y ejecución de los programas; en otros, actúan sobre todo como beneficiarias de convocatorias definidas en niveles superiores. La conclusión de fondo es clara: los fondos europeos a nivel local funcionan mejor cuando las ciudades no son meros receptores de recursos, sino actores con capacidad para conectar prioridades europeas con estrategias locales y mecanismos de ejecución evaluables. La transición verde, la digitalización, la movilidad, la vivienda o la innovación no se ejecutan en abstracto: se ejecutan en barrios, áreas metropolitanas, polígonos industriales y redes de transporte concretos.

Hace ahora un año, mi participación en el Urban Living Lab del caso de Valencia, celebrado en la Facultat de Geografia i Història de la Universitat de València en el marco de URDICO, confirmó una intuición habitual en la gestión de fondos europeos: el problema no está solo en obtener recursos, sino en conectarlos con capacidades administrativas, estrategias urbanas y responsabilidades claras de ejecución. Pasar de una prioridad europea a un proyecto real exige equipos técnicos, coordinación institucional y seguridad jurídica. Por eso, hablar de cohesión no debería reducirse a hablar de absorción financiera. Ejecutar fondos es imprescindible, pero no suficiente: una política puede gastar mucho y transformar poco si los proyectos no responden a una estrategia clara, igual que puede generar resultados duraderos si, además de financiar actuaciones, mejora la capacidad de las administraciones y deja aprendizajes útiles para futuras políticas.

Este debate será especialmente importante en el ciclo 2028‑2034. Hay un consenso extendido sobre la necesidad de simplificar normas, reducir cargas administrativas y facilitar la gestión: muchas administraciones locales, especialmente las de menor tamaño, se enfrentan a procedimientos complejos, controles exigentes y plazos difíciles de compatibilizar con sus capacidades reales. Pero simplificar no debería confundirse con recentralizar. Una Política de Cohesión más sencilla desde el punto de vista administrativo, pero más alejada de ciudades y regiones, podría perder una de sus mayores virtudes: la capacidad de adaptarse a realidades territoriales distintas. La cuestión no es solo quién gestiona más rápido, sino quién conoce el territorio, quién integra las inversiones en una estrategia coherente y quién responde de sus efectos sobre la vida cotidiana. La escala importa, y no siempre la mayor es la más eficaz.

La evidencia territorial puede ayudar a evitar ese falso dilema. ESPON permite comparar modelos e identificar qué combinación de instrumentos funciona mejor en cada contexto. Interreg permite probar soluciones y transferir aprendizajes entre territorios. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE) pueden convertir esas lecciones en inversiones reales. El reto es que estas tres piezas funcionen conectadas. Para ello conviene también revisar cómo medimos el éxito: demasiadas veces evaluamos la Política de Cohesión por el porcentaje de ejecución, el ritmo de certificación o el número de proyectos aprobados. Son indicadores necesarios, pero incompletos. Hay que medir también si los fondos refuerzan capacidades institucionales, si mejoran la coordinación entre administraciones y si generan cambios sostenibles en los territorios. No basta con saber cuántas actuaciones se han financiado, sino saber si han contribuido a una ciudad más cohesionada e inclusiva, a una economía más innovadora y verde o a una administración mejor preparada. Ese salto es el que distingue el gasto de la inversión, y es precisamente donde programas como ESPON pueden aportar valor añadido.

Europa no carece de diagnósticos. Lo que necesita es reforzar la conexión entre evidencia, financiación e implementación: que los mapas no se queden en presentaciones, que los informes no terminen en cajones y que los fondos no se fragmenten en proyectos desconectados. En un contexto de transiciones profundas y una negociación presupuestaria que reabrirá el reparto de prioridades europeas para 2028‑2034, esa conexión no es un lujo tecnocrático, sino una condición para que la cohesión siga siendo algo más que un palabra noble. La política territorial que viene no necesitará solo más recursos. Necesitará mejores decisiones, mejores capacidades y la convicción de que el conocimiento territorial no es un adorno del proceso político, sino su punto de partida. En definitiva, una Europa capaz de pasar de los mapas a la acción.Rafa