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¿De qué depende el destino de los embajadores?

Presentamos evidencia de qué criterios se siguen en Estados Unidos en la designación de embajadores

Sería conveniente realizar investigaciones sobre de qué criterios dependen los nombramientos 'políticos' de los embajadores en España

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El presidente de China, Xi Jinpig, brinda con Terry Branstad en una visita de Xi a Iowa en 2012. EFE

Una de las primeras acciones del nuevo presidente de los Estados Unidos ha sido molestar a China. Trump decidió que lo mejor era iniciarse con una llamada a Taiwán. Dicha conversación telefónica fastidió al gigante asiático. En los siguientes días, la nueva Administración ha anunciado el nombramiento de Terry Branstad, como el nuevo embajador en China, si el Senado así lo aprueba.

Branstad es el gobernador de Iowa y mantiene excelentes relaciones con Xi Jinping -el presidente chino- y es un gran conocedor de China, algo a tener en cuenta para la relación entre ambos países y el nuevo equilibrio de poderes global. Pero el nombramiento de Brandstad nos lleva a una pregunta más general: ¿qué criterios se siguen para nombrar a embajadores?

Podemos decir, grosso modo, que se pueden seguir dos criterios. El primero es el profesional: se nombra a una diplomática de carrera que ha pasado un proceso de selección -por ejemplo a través de una oposición que no necesariamente tienen que ver con la calidad del opositor. Para llegar a ser embajadora, normalmente, han pasado por varios destinos en otro tipo de funciones. Este tipo de nombramiento respondería a los méritos y capacidades de la persona a la que se ofrece el cargo. Por ejemplo, el actual embajador de España en los Estados Unidos -Ramón Gil-Casares Satrústegui, antes de llegar a Washington estuvo, entre otras, en las embajadas de Guinea Ecuatorial y Uruguay, y en los consulados de Manila y Nueva York.

El segundo criterio es el político que, básicamente, consiste en no seguir el criterio profesional. Por ejemplo, el actual embajador en Londres es el exministro de Defensa Federico Trillo que siendo letrado del Consejo de Estado, no aprobó una oposición pero fue nombrado. Otros ejemplos conocidos serían los de José Ignacio Wert, exministro de Educación, destinado en la OCDE y el también exministro de Defensa Pedro Morenés que se irá a Washington en breve.

Normalmente, los criterios en los nombramientos de los embajadores se mezclan. Por ejemplo, en Estados Unidos, desde la Administración de Eisenhower (1953-1961) aproximadamente un 30% de los embajadores responde a criterios políticos. De hecho, según el reciente trabajo de Johannes Fedderke y Dennis Jett en la revista Governance, para el periodo 1952-2012, de los 3.385 embajadores nombrados, 1.046 fueron de carácter político.

El máximo de embajadores políticos se dio en los tiempos de Johnson (40%) mientras que el mínimo fue durante la primera Administración de Obama (26%). Como cuentan Fedderke y Jett, en los Estados Unidos en 1980 se aprueba la Ley del Servicio Exterior que señala la importancia de un servicio diplomático profesional y competente. Así, gracias a la ley, los nombramientos políticos pasan del 35% al 31%. Hasta aquí, el valor del trabajo es obvio.

Pero el artículo tiene aún más valor porque da muestra de un segundo aspecto de la práctica norteamericana: los destinos de los embajadores políticos no son aleatorios. Y las preguntas que siguen, por tanto, son ¿qué destinos son los más codiciados? y ¿de qué depende la obtención de un puesto u otro? Respecto a lo primero, los autores crean un índice de 'deseabilidad' en el que consideran la riqueza del país, el número de turistas y la peligrosidad. A mi juicio deberían haber incluido el clima y probablemente la distancia con los Estados Unidos, pero las que están, a priori, son relevantes. Sus resultados indican que los embajadores políticos se nombran con mayor probabilidad en países ricos, con un alto número de turistas y con poca peligrosidad. Por zonas geográficas, proporcionalmente hay más embajadores políticos en Europa Occidental, Centro América y el Caribe que en Oriente Medio, África o el Sudeste asiático.

Pero la segunda pregunta es más importante: ¿de qué depende obtener un destino u otro? Fedderke y Jett sugieren que del dinero contribuido a los candidatos presidenciales. De hecho, el principal hallazgo es que mayores donaciones a la campaña presidencial, predicen una mejora en la deseabilidad del puesto que se recibe. Dicho de otro modo, hay una asociación positiva entre el dinero aportado al candidato presidencial y la probabilidad de obtener puestos atractivos -en función del nivel económico y del turismo.

El trabajo diferencia entre seis tipos de contribuciones -a la campaña electoral, al partido del candidato, para eventos después de la campaña, para la inauguración, 'bundlers', y mediante conexiones personales o políticas con el presidente y el partido. Los donantes pueden contribuir en varias de las categorías mostradas, con lo que pueden superar el límite que la ley impone a los donantes individuales. Esto permite a los autores crear mediante un modelo estadístico un listado de 'precios' de las embajadas durante la primera Administración de Obama. Las más caras serían Francia, España, Italia y Reino Unido. Las más económicas: Islandia o Luxemburgo.

Aunque la investigación tenga limitaciones, por ejemplo, no puede determinar si las contribuciones económicas a las campañas presidenciales aumentan la probabilidad de recibir un nombramiento diplomático, la evidencia que muestra es contundente: en Estados Unidos está prohibido tanto negociar puestos diplomáticos como subastarlos pero, efectivamente, uno de los criterios en los nombramientos políticos son las contribuciones económicas a las campañas electorales.

Volviendo a España, deberíamos averiguar de qué dependen los nombramientos 'políticos' de los embajadores, puesto que estamos hablando de recursos públicos. Algunas explicaciones, a mi entender, irían más por el lado del retorno de los 'servicios' o favores políticos que de contribuciones políticas. Pero es sólo una suposición. También deberíamos intentar averiguar si los embajadores 'políticos' obtienen resultados sustantivamente diferentes de los profesionales. 

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