A veces un bosque de datos obstruye más que despeja el horizonte de nuestra búsqueda, y es lo que parece haber ocurrido con el caso de los ERE andaluces. El núcleo argumental de la sentencia de la Audiencia Provincial de Sevilla sobre los expedientes de regulación de empleo del período 2000-2010 en Andalucía gira en torno al mecanismo establecido a comienzos de esa década para indemnizar a los trabajadores afectados por expedientes de crisis de sus empresas respectivas.
El mecanismo consistía en utilizar la agencia pública Instituto de Fomento de Andalucia (IFA, después IDEA), como ente interpuesto, para aplicar a estos fines transferencias de financiación sin pasar por el filtro denso y lento de la Intervención de la propia Junta de Andalucía, de modo que los pagos a los trabajadores se hicieran rápidamente desde el momento en que la empresa cerrara o los despidiera por crisis. La sentencia considera que dichas transferencias tienen estrictamente el cometido de socorrer a las agencias públicas con falta de liquidez, por lo que se hacía un uso torticero de las mismas cuando el IFA recibía esos dineros, no para equilibrar sus presupuestos, sino para pagar la crisis de otras entidades económicas. A mayor abundamiento, el IFA se limitaba a hacer los pagos, pero la selección de empresas beneficiadas y la orden de pago las hacía la Dirección General de Trabajo. Esta nueva vía -añade la sentencia- carecía absolutamente de regulación, por lo que funcionaba en la más plena impunidad y era proclive a los abusos, de los que los condenados eran conocedores y en buena medida arquitectos del engendro.
Como era lógico, algunos abogados de las defensas habían alegado que la cobertura legal existía, y era de calado, pues nada menos que prácticamente todas las Leyes de Presupuestos de Andalucía desde 1991 habían regulado esta modalidad de las transferencias de financiación, y le habían asignado partidas financieras concretas, la 22E hasta el año 2002, y la 31L desde esa fecha: las leyes anteriores que regulaban dichas transferencias quedaban matizadas en su regulación por la posterior presupuestaria, entendían ellos, a tenor del viejo brocardo jurídico lex posterior anteriori derogat.
La sentencia no lo ve así, y cita la doctrina del Tribunal Constitucional respecto a que una Ley de Presupuestos solo puede derogar a una norma “ordinaria” como pudiera ser la de Hacienda de Andalucía o la General de Subvenciones, cuando estableciera una “expresa regulación” del tema, la cual tuviera “conexión inmediata y directa” de tipo económico o presupuestario con la Ley Presupuestaria que pretendiera la derogación.
Y sin embargo, la modalidad de transferencia de financiación para el pago de indemnizaciones laborales sí tenía una regulación específica en las propias Leyes de Presupuestos, aunque fuera en la amplia mención a las relaciones laborales, y sí gozaba de una conexión con el cometido de este tipo de Leyes, pues regulaban la provisión de fondos a una agencia pública con el erario de la Comunidad Autónoma. Las leyes de Presupuestos de Andalucía podían establecer, por tanto, aquella regulación, y de tal forma inhibían la aplicación de las normas comunes anteriores, aunque, claro es, podían a su vez venir derogadas por una ley posterior.
La sentencia, una vez rechazada la validez de la regulación en las Leyes de Presupuestos, considera que se ha producido un delito continuado de prevaricación a lo largo de esa década, y también de malversación, delitos que abarcarían al conjunto de los casos atendidos, desde los muy importantes de Santana Motors, Boliden, Pickman o Faja Pirítica, hasta otros más modestos, con pagos a unos 6.000 trabajadores en total.
Y sin embargo, ¿podemos considerar que hubo prevaricación realmente, cuando la base principal de la argumentación que los condena es tan discutible? Más aún, ¿puede entenderse esa prevaricación referida a los dos presidentes de la Junta? El Código Penal requiere que el prevaricador dicte una resolución arbitraria a sabiendas de su injusticia, pero lo cierto es que no solamente las leyes presupuestarias amparaban su actuación, sino que toda la historia reciente española de crisis de empresas había estado cubierta por la intervención salvadora de las Administraciones Públicas, desde las reconversiones de sectores enteros en crisis cuyas ayudas habían comenzado en los setenta y continuaron en los ochenta mediante dos leyes, hasta las ayudas a empresas individuales en crisis puestas en marcha por la Orden del Ministerio de Trabajo de 1995 y cuya aplicación ha perdurado hasta 2013, una Orden debida, por cierto, al Ministro de Trabajo Griñán. Bajo tal continuidad lo contrario es más cierto, el que esos altos cargos estaban persuadidos de obrar conforme a la legislación presupuestaria y a la línea tradicional de ayudas públicas a las empresas en crisis.
Ni siquiera puede alegarse, como aparece en la sentencia, el hecho de que las transferencias de financiación al IFA no se correspondieran con su cometido, pues a tenor de su reglamento de 1987 el IFA cumplía la función de promover y desarrollar la actividad económica en Andalucía, lo que incluía implícitamente el salvamento y la continuidad de sus empresas mediante estas ayudas que les aligeraban de importantes desembolsos en momentos difíciles. La sentencia conoce este efecto, pero lo pone en contradicción con la ideología política de los imputados en especial de los presidentes, alegando al respecto la apasionada declaración de laboralismo que había realizado uno de ellos en su confesión ante la juez, así como extractos de la memoria de algún proyecto de ley de presupuestos. Sin parar mientes en que la doble función, de ayuda a las empresas y de protección a los trabajadores, era posible en estos casos.
La sentencia -detallista, exhaustiva y caótica- se apoya expresamente en los informes de la Intervención General y en la doctrina de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ambas líneas acérrimas defensoras de la aplicación de las normas anteriores a las leyes de presupuestos de aquel decenio, y por tanto de su incumplimiento en los EREs, en lo cual coincidían con la Fiscalía, con los abogados del Partido Popular en el caso, y, sin mencionarla, con la opinión de la instructora, la juez Alaya.
El resultado es un negro panorama de incumplimientos de la legalidad, y la afirmación taxativa de que la tramitación de las ayudas no se regía por norma alguna o, como decía en otro lugar, la inexistencia de procedimiento alguno de concesión. Pero en la concesión de las ayudas sí había una regulación, un patrón de referencia que se cumplía, mal que bien, en la mayor parte de las actuaciones: más allá del modelo de convenio gestado en 2001, el patrón procedía de la Orden Ministerial de 1995 sobre concesión de ayudas a empresas en procesos de reconversión o reestructuración, y abarcaba desde la competencia de la Dirección General de Trabajo para resolver, hasta la presentación de memorias por las empresas afectadas, pasando por el contenido de las ayudas, que no eran seguros de vida -como la sentencia alegaba indirectamente-, sino, antes bien, indemnizaciones por despido, ayudas equivalentes a la “prejubilación”, y cotizaciones a la seguridad social, hasta el momento de la jubilación. Ya sea como precedente normativo, ya como aplicación analógica, la Orden de 1995 debió haber estado muy presente en la mente de los actores, pero muy lejana, casi desconocida, en la de los magistrados.
Sin duda que la actuación de la Consejería de Trabajo, del IFA-IDEA y de las aseguradoras (en cuya actuación no voy a entrar) estuvo presidida por la confusión y la falta de formalidades. Pero el procesamiento y condena de la cúpula de la Junta de Andalucía como prevaricadora debió haberse cuidado más, en un tema cuya legislación aplicable resultaba cuanto menos dudosa, la complejidad procedimental evidente, y la urgencia social incuestionable.
Antonio Ojeda Avilés, catedrático de Derecho del Trabajo y presidente del Instituto Europeo de Relaciones Industriales
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