El urbanismo que viene: ausencia de la ordenación territorial en l’Horta Sud

El pasado 29 de octubre de 2024, una inundación catastrófica afectó gravemente a una gran parte de la provincia de Valencia. Un episodio dramático en el que perdieron la vida 224 personas y siguen tres más desaparecidas. En este contexto, el gobierno valenciano ha decidido impulsar, como mecanismo de respuesta, una serie de reformas de enorme calado que transforman, nuevamente, la legislación territorial y urbanística de la Comunitat Valenciana.

Se parte de la adulterada Ley 5/2014, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP). Una ley que en sus inicios procuraba aunar en un mismo cuerpo legal la normativa territorial, urbanística y de paisaje. De igual forma, buscaba reparar el daño realizado al territorio valenciano unos años atrás, tal y como indicó varias veces la Comisión Europea. Desde el año 2014, se han introducido distintas modificaciones de gran calado, aprovechando las posibilidades que ofrecen las leyes de acompañamiento de los presupuestos de la Generalitat, o la propia modificación de la ley en el año 2019 (Ley 1/2019, de 5 de febrero). Algunas de estas alteraciones de los textos legales, se han justificado en el marco de las necesidades productivas y económicas de tipo coyuntural (paliar los efectos del COVID-19, o minimizar el impacto derivado del conflicto bélico en Ucrania).

En todo este periplo de cambios se hizo necesario redactar un nuevo Texto Refundido para la vigente y maltrecha LOTUP (Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio). Para entonces, ya eran conocidos algunos movimientos que iban en la línea de flexibilizar los instrumentos territoriales y urbanísticos (por poner algunos ejemplos; eximir al territorio esencialmente rural del interior valenciano la necesidad de tramitar las conocidas como Declaraciones de Interés Comunitario; la pérdida de vinculación de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, entendida como una garantía fundamental para fijar unos límites de crecimiento al planeamiento urbanístico; o la irrupción y acomodo de un controvertido Decreto para el fomento de energías renovables y que es a todas luces lesivo para las zonas de elevado valor ambiental, productivo y paisajístico…etc.).

Sobre este escenario se abre a partir del año 2023, una nueva etapa de reformas legislativas que son la consecuencia del relevo político en el seno del Consell valenciano. Pronto se anuncian nuevas disposiciones normativas que amplían los criterios de flexibilización para todo tipo de planificación territorial y urbanística:

· El Decreto-Ley 7/2024, de 9 de julio, de simplificación administrativa de la Generalitat. Anuncia, precisamente, “la simplificación administrativa”, así como “el acceso y el ejercicio de las actividades productivas para atraer nuevas inversiones y acelerar ciertos trámites”. Se dirime, en paralelo, la tramitación legislativa y por vía parlamentaria, de la modificación de la LOTUP derivada del citado Decreto-Ley. En el preámbulo de la ley “se ha prescindido del trámite de consulta, audiencia e información pública por razones de interés general”.

· Se tramita el anteproyecto de ley de protección y ordenación de la costa valenciana. Una ley que puede dejar en nada el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral (PATIVEL). Tiene el agravante de aparecer en pleno contexto de emergencia climática, una vez conocidos los efectos de la DANA en el territorio.

· En el ámbito geográfico de los municipios afectados por el episodio de lluvias torrenciales del pasado 29 de octubre, la aprobación del Decreto-Ley 20/2024, de 30 de diciembre, de medidas urbanísticas urgentes para favorecer las tareas de reconstrucción tras los daños producidos por la DANA. A este hecho se le debe sumar la aprobación de las nuevas modificaciones de la Ley y Pla de l’Horta aprobadas en el año 2018, y que el actual ejecutivo del Consell considera responsable de la parálisis de las obras de conexión de los principales barrancos del Poyo y la Saleta afectados por la DANA en una hipótesis de conexión con el tramo final del cauce del río Turia. En este sentido se aprovecha para eliminar el conocido como Consell de l’Horta.

Todos estos cambios requieren de una serie de reflexiones y advertencias que el gobierno valenciano no debería descuidar. Se podría afirmar que la precipitación de acontecimientos está acelerando las decisiones. El golpe de efecto provocado por la DANA no justifica unas actuaciones orientadas a incrementar la velocidad de las medidas presentadas, con el objetivo de apaciguar los ánimos y mostrar una respuesta inmediata ante la opinión pública. Sin embargo, la producción de un texto legal sobre estas cuestiones, sin el necesario consenso y análisis territorial, puede generar un “artefacto muy peligroso y contraproducente para este espacio geográfico”. A continuación, se detallan algunos ejemplos y valoraciones en relación con el reciente Decreto-Ley 20/2024:

1. El punto de partida: la necesaria visión territorial y escalar.

La reconstrucción de la DANA a efectos urbanísticos, debería haber pasado antes por la revisión y aprobación definitiva de los planes desde una escala territorial y metropolitana. Esta visión es fundamental para decidir las nuevas localizaciones y necesidades en el ámbito geográfico de l’Horta Sud. Debe primar la visión de conjunto y no la suma de unas demandas más o menos localizadas.

Está por determinar la escala final que adoptarán los Planes Especiales Urbanísticos de Reconstrucción. Éstos, al ser de autoría autonómica, no saldrán adelante sin la ayuda y cooperación activa de los municipios. Deberán fijar criterios ante las posibles reubicaciones de los nuevos usos del suelo, más allá de los ámbitos no inundables. Si estos planes atienden a demandas estrictamente municipalistas, o especulativas, será un error de bulto que agravará esta situación caótica. No se debe olvidar en este caso, la posición tomada por ocho municipios de l’Horta Sud, a la que se sumó el propio gobierno del Botànic, cuando litigaron contra la Confederación Hidrográfica del Júcar en relación con las nuevas disposiciones que afectaban al Dominio Público Hidráulico y los riesgos de inundación. Sobre todo, al considerar que les limitaba su crecimiento urbanístico. Esta situación es muy preocupante, ya que es el punto de partida “ideológico” para empezar la reconstrucción y la gobernanza de la zona. El Tribunal Supremo rechazó el recurso y dictaminó que las edificaciones y el suelo “son las que se han de adaptar al riesgo de inundación y no al revés”. Por tanto, será necesaria mucha más concienciación y diálogo. Urge la creación de comisiones de seguimiento y grandes dosis de gobernanza y participación públicas.

Se debe preservar y mantener las protecciones establecidas en el Pla Territorial de l’Horta y no canjear sus reservas de protección por nuevos usos del suelo que sean inadecuados. Vigilar con lupa el concepto de “metro por metro” en estos ejercicios de encaje de “nuevos suelos” por “viejos suelos inundables”, siempre con la intención de equilibrar en el territorio las nuevas recalificaciones.

2. Dimensionar correctamente las necesidades de vivienda y de otros usos del suelo.

Antes de aplicar el Decreto Ley, era preciso estimar el total de nuevas viviendas necesarias en los municipios que pretendían desarrollar nuevos sectores para construir viviendas. Con el nuevo Decreto Ley, en los municipios afectados por la DANA, este análisis parece que no se va a producir “Ex ante”. Es por este motivo, por el que se debería ajustar a una demanda real y cuantificada, y en ningún caso sobredimensionada para otros fines (evitar reclasificaciones encubiertas o “agregadas” sobre lo ya declarado por el planeamiento). Así, se permite sustituir el uso de equipamiento público previsto, por nuevos usos residenciales privados con la intención de generar nuevas viviendas. Hay que decir al respecto que, dentro del urbanismo moderno, es un auténtico despropósito “regalar” suelo público para la construcción privada sin mayores alicientes (se perdería si no hay un reajuste, todo tipo de espacios para zonas verdes, dotaciones y equipamientos que son imprescindibles también para las ciudades). Lo que sí se debería plantear en esos suelos, es fomentar la vivienda pública realizada por empresas como la Entitat Valenciana d’Habitatge i Sòl. Aquí el Estado tiene una oportunidad de oro para intervenir de una forma muy clara.

Finalmente, se debe poner atención en el llamado “urbanismo productivo” de carácter terciario o industrial, para que se enfoque muy bien en una zona tan delicada y expuesta como es l’Horta Sud.

3. No hacer del urbanismo y de los instrumentos, juguetes a la carta.

De igual modo, los estándares y áreas de reparto deberían cuadrarse técnicamente y no fiarlo a meras justificaciones más o menos laxas. Las nuevas ciudades “resultantes” deberían ofrecer una capacidad técnica de respuesta y cumplir con el plazo dado de 3 años para obtener suelo para sustituir al ocupado, además de restituir los equilibrios entre dotaciones y los aprovechamientos de tipo lucrativo, incluida la asunción de cargas y beneficios. Todas estas premisas deberían cumplirse, también, en el supuesto de aplicación de los Planes Especiales si guardan intenciones reclasificatorias. En esta línea, el artículo 4 del Decreto-Ley debería ser sustancialmente mejorado.

4. Ingeniería sí, pero con mucha cabeza.

El planteamiento de partida pasa por conjugar medidas preventivas basadas en la naturaleza, con aquellos proyectos ingenieriles que nunca vieron la luz por distintas razones estrictamente políticas. Una adecuada planificación desde la escala macro, debería verificar y validar sólo aquellos proyectos que hoy tengan sentido. La aprobación de un proyecto debería ser la consecuencia y la conclusión resultado de diseñar un verdadero modelo territorial previamente pactado e ideado (en el cajón se quedó el Plan de Acción Territorial para el área Funcional de Valencia, PATEVAL). Se debe asumir que ninguna medida, por sí misma, será suficiente ante un episodio como el vivido el pasado 29 de octubre.

5. L’Horta es el bien a preservar y el sistema territorial que nos protege.

La paralización de las programaciones urbanísticas forzando a la Confederación a dimensionar planes de obra, infraestructuras o informes, requiere necesariamente de un diálogo entre administraciones que en ningún caso parece que se haya producido. Por ejemplo, el organismo de cuenca no es competente para elaborar informes de escorrentía en suelos donde no tiene capacidad de intervenir, y mucho menos a instancias del gobierno autonómico con este Decreto Ley. Para eso están las zonas de flujo preferente y de envolvente del PATRICOVA, de manera que la cuestión depende, realmente, del ordenamiento territorial valenciano y no tanto del Estado. Por ello, el apartado transitorio que habla del informe de “escorrentía” en suelos no inundables en cartografía previa y no inundados en esta DANA no es fácil de entender. Hubiera sido más sencillo decir simplemente que en esos supuestos deberá solicitarse informe del organismo de cuenca para verificar que no existe riesgo de inundación (verificar que realmente no es inundable en su cartografía previa, ni ha sido inundado tampoco en esta DANA).

Restringir el ámbito de aplicación distinguiendo el tipo de “fuera de ordenación” (por cambio de planeamiento o por infracción), parece que no es lo más oportuno y puede tener consecuencias jurídicas graves. Decir que se han tomado la molestia de legislar esta cuestión explícitamente, cuando la cosa se caería por su propio peso en unas condiciones urbanísticas “normales”. En este contexto, la aplicación de normas del PATRICOVA son necesarias por encima de los usos preexistentes del suelo cuando sea posible, y el desarrollo transitorio del Decreto Ley debería asegurar todas estas capacidades sin cortapisas. De igual manera, el papel jugado ahora por las declaraciones responsables es ciertamente relevante y debe ser observado con mucha más atención.

La conclusión es que todos estos aspectos deberían ser considerados por los tomadores de decisiones. Se está aflojando la norma, demasiado. Se está perdiendo seguridad jurídica y se abre el camino hacia un proceso que se antoja muy peligroso para la salud del territorio. En circunstancias excepcionales, las normas y los planes también deberían serlo. Parte de estos textos, afortunadamente, deberán tramitarse como Ley, por lo que caben las enmiendas. No perdamos la oportunidad.